问题：行政监察机关和监察人员身份等规定与实际情况不符，监察对象、权限、程序等规定不明确，与行诉法、国家赔偿法等相关法律的衔接有待完善。
对策：明确界定行政监察主体，严格履行法定职能，完善具体工作制度和工作方式，理顺领导体制，制定行政监察法实施细则，对有关法规、规章进行清理。
《中华人民共和国行政监察法》(1997年5月9日八届全国人大常委会第25次会议通过。以下简称《行政监察法》)颁布实施以来，对于规范并加强我国行政监察工作发挥了重要作用。但是在实践中，也反映出一些立法方面的问题。为进一步完善我国行政监察法律制度，更好地发挥行政监察职能作用，有必要对这些问题进行深入研究，有针对性地提出完善思路。
一、《行政监察法》中存在的几个问题
《行政监察法》中存在的问题归纳起来大致有以下几个方面：
(一)有的规定与实际情况不符
1.关于行政监察机关的规定。
《行政监察法》关于我国行政监察机关的规定，未能真实反映我国行政监察机关与党的纪律检查机关合署的实际情况。行政监察机关与党的纪律检查机关合署以后，实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称，独立的行政监察机关并不存在。实际情况与法律规定的主要差异是：性质上，行政监察机关并不单纯是行政机关，而是党政机关;隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中纪委常委会负责，地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责，监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责，而直接向纪委常委会或分管常委负责;领导权限上，行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导，只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作，对由其他常委分管的行政监察工作不便过问;领导作用上，监察部和地方各级监察机关自从合署以来从未在本系统召开过全国或地方的专门会议对行政监察工作进行部署，《行政监察法》关于"国务院 监察机关主管全国的监察工作"的规定未能真正落到实处;地方监察机关与地方党委、政府的关系上，行政监察工作已由地方党委直接领导，地方政府不再领导。
2.关于行政监察职能的规定。
根据《行政监察法》的规定，行政监察机关的职能可以简单概括为：保护政令畅通、维护行政纪律。《行政监察法》同时规定了与之相适应的行政纪律处分权限和监察手段。目前监察机关承担的查办违法犯罪大要案的任务，与《行政监察法》规定的行政监察机关的法定职能不相协调，甚至一定程度上影响了法定职能以及由法定职能决定的具体监察权的行使。如该法第二十三条关于监察建议权中，监察机关对"本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、批示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的"可以提出监察建议的规定，基本没有得到执行。《行政监察法》规定的与法定职能相联系的监察手段，也令监察机关很难完成查办违法犯罪大要案的任务。[page]
3.关于监察人员身份的规定。
根据我国《宪法》和《国务院组织法》的规定，监察部属于国家行政机关，监察部部长是国务院组成人员。根据《国家公务员暂行条例》的规定，各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员为公务员。由此可以明确，监察人员应为公务员。然而现实中监察人员却定为党务工作者，比照公务员进行管理。纪检监察机关一套人马、两块牌子，纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与监察两项不同性质的职能，混淆了纪检与监察主体的界限。使得一部分非党员监察人员可以履行纪检职能，一部分非行政监察职务的专职纪检人员也可以履行监察职能。监察机关和监察人员构成监察主体，监察主体是《行政监察法》的基础内容，这个内容与实际的脱节，导致监察主体不明。
(二)有的规定不够明确
1.关于监察对象。
按照《行政监察法》第二条的规定，监察对象为："国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员"。其中"国家行政机关任命的其他人员"由于单位性质和人员职业差别较大，各地任命范围很不统一，操作起来难以规范。
2.关于派出机构。
《行政监察法》第八条规定："县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。""监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作。"规定中有两个问题有待于进一步明确：一是派出机构的法律地位。即派出机构属何种性质的机构，与委派它的监察机关形成何种关系，是授权还是委托，派出机构以本机关的名义行使职权并承担法律责任，还是以委派它的机关的名义行使职权并承担法律责任?二是派出机构的职责权限范围。它享有委派它的监察机关的全部职责权限还是部分职责权限，例如派出机构是否享有监察机关的受理申诉权限?此外，关于地区行署行政监察部门的法律地位，属于监察机关还是派出机构?均有待于作出明确规定。
3.关于监察人员。
《行政监察法》第十一条规定："县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。"由于缺乏必要的程序性规定，事实上，这一规定至今在大部分地区或单位没有得到执行，或者执行起来很大程度上取决于党委书记个人的开明程度，由书记一个人说了算。这里应当明确的地方至少有三点：一是谁来提请上一级监察机关同意，是由党委组织部门，还是政府人事部门，亦或是纪检监察机关?二是由谁做出同意的决定，是由纪委常委会，还是监察机关负责人办公会，或者上级纪检监察机关?三是如果未经上一级监察机关同意做出了任命或免职的决定，由谁来认定并宣布此项任免事项无效?[page]
4.关于监察机关的权限。
《行政监察法》设专章对此作了规定，其中不够明确之处主要有以下两处。一是第二十条前3项规定："监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：
(一)暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关资料;(二)责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;(三)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁"。第一项中的"其他有关材料"从字面看，不包括实物在内，仅指文字性材料。如果这种理解正确，那些能够证明违反行政纪律行为的一些实物，包括钱款、有价证券及其他各种动产或实物性资财，均不在暂予扣留、封存之列。这就存在一个疏漏，即如果"责令……不得变卖、转移"的规定得不到执行，则对这部分物证缺乏有效的控制手段。关于"指定的时间、指定的地点"也是一个十分模糊的概念，在实践中很难准确掌握，很容易造成法律实施中的主观随意性。
二是第二十一条规定："必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款"。此处所用"提请"与《行政诉讼法》的"申请"有何区别?是否体现了法院与监察机关不同于其他行政管理机关的法律关系。如果这种推断成立，法院受理监察机关的"提请"与行政诉讼参加人(包括行政管理机关在内)的"申请"又有何区别?是否只要监察机关提请，法院便采取措施，那么一旦出现问题，法院和监察机关如何分别承担法律责任?如果"提请"等同于"申请"，在提法上似应与《行政诉讼法》《民事诉讼法》相一致，统一用"申请"，这样更为规范。
5.关于监察程序。
《行政监察法》在"监察程序"一章中有两处不够明确。第一，第三十四条规定："监察机关做出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意"。报经两个机关同意，就有可能出现两个机关意见不一致的情况。一旦发生这种情况，监察机关将无所遵循。如果两个主体都享有同一权力，就应当对两个主体的权力关系、权力范围予以界定，起码应明确二者发生冲突时的解决办法。第二，第四十条规定："上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的，可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接做出变更或者撤销的决定。"根据《行政监察法》，监察机关做出的监察决定存在两种情况，一般性的监察决定可以由监察机关直接做出，重要的监察决定由监察机关做出后需报经本级人民政府和上一级监察机关同意。该条规定没有区分监察决定的这两种情况。对于第二种监察决定即经本级人民政府同意的监察决定，是否可以由上一级监察机关直接变更或撤销，值得研究，因为它涉及到上一级监察机关同下级人民政府的关系。但是如果不能变更或者撤销，又对这种监察决定缺少了一个层面的监督。[page]
(三)与相关法律的衔接
《行政监察法》在贯彻实施过程中，必然发生与相关法律的衔接与协调问题，如果缺乏明确的规定，就会造成实施中的障碍。
1.与《行政诉讼法》的衔接。
《行政监察法》未直接规定与《行政诉讼法》的联系，但其中某些条款却隐含了与之发生联系的可能性。至少在三种情况下监察机关和监察人员可能成为行政诉讼的被告。第一种情况，执行"两指"不当，施行了拘禁或变相拘禁，造成对公民人身权利的侵害;第二种情况，"责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物"认定和执行有误，造成财物损失，构成对公民、法人和其他组织财产权的侵害;第三种情况，做出了错误的监察决定，或者没收、追缴或责令退赔的决定发生失误，造成对公民、法人和其他组织财产权的侵害。《行政诉讼法》的受案范围不包括行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免的决定，但上述行为并非奖惩、任免行为，而是在调查违反行政纪律案件时采取的行政强制措施，当其认定或执行失误时，不仅可以对监察对象，而且可能对其他公民和社会组织的合法权益造成侵害，因此上述行为应当纳入到行政诉讼法的受理范围之内。《行政监察法》未规定有关行政诉讼的内容，不利于对监察机关进行监督，也不利于对被侵权人的权利保障和权利救济，而且一旦发生行政诉讼，就会使监察机关陷入被动境地。
2.与《国家赔偿法》的衔接。
《行政监察法》第四十七条规定："监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿"。所依之法应当是《国家赔偿法》。此类赔偿属该法规定的"行政赔偿"。《国家赔偿法》规定申请和获取行政赔偿的途径有三个：一是直接向赔偿义务机关提出，二是申请行政复议时一并提出，三是提起行政诉讼时一并提出。根据《行政复议条例》规定的行政复议范围，不包括监察事项，那么就只有通过一、三两个途径申请并获取行政赔偿。如果通过行政诉讼申请并获取行政赔偿的途径确立，那么监察机关参与行政诉讼的范围又有所扩大。由于对因监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的其他行为，只有在提起行政诉讼时才能一并提出赔偿要求，这样就把上述行为纳入到了行政诉讼范围之内。
二、完善《行政监察法》的基本思路
根据《行政监察法》中存在的问题，结合目前我国行政监察工作的实际情况，抓好《行政监察法》的实施与完善应当着重做好三个方面的工作。[page]
(一)用《行政监察法》严格规范行政监察工作
《行政监察法》是规范我国行政监察工作的一部基本法律。它不仅为我国行政监察机关开展工作提供了法律依据，也为建立和完善我国行政监察法律规范体系，实现监察工作的法制化奠定了基础。用《行政监察法》严格规范行政监察工作，就必须严格按照这部法律办事，纠正现行行政监察工作中与之不相符合之处，切实把行政监察工作纳入法制化的轨道。
1.明确界定行政监察主体。
在纪检机关与行政监察机关合署办公的条件下，纪检与监察两项职能也有质的区别。明确界定行政监察主体，不仅有利于行政监察机关履行法定监察职能，有利于行政监察队伍的专业化建设，而且有利于行政监察法律责任的承担。这样可以把纪委常委会与没有行政监察职务的专职纪委领导人员排除在行政监察法律责任承担者之外，排除其成为行政诉讼被告的可能性。通过界定，要纠正那种只履行行政监察职权，而不承担行政监察法律责任的现象。
2.严格履行法定职能。
监察机关是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施行政纪律监督的机关，其基本职能体现在《行政监察法》第一条的规定中，即"保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能"，这几个方面互相联系，不可偏废。《行政监察法》的这一规定为监察机关定了位。现实工作中监察机关承担的查办违法犯罪的大要案任务，实际造成党的政策性规定与国家法律之间的不协调。两者谁更具有权威性，不是一个理论问题，而是实践问题。如果要求监察机关继续查办违法犯罪大要案，就应当赋予监察机关相应的权力和手段，使其有条件完成这项任务，《行政监察法》规定的行政监察机关的调查违纪案件的手段就应当改为查证违法犯罪案件的手段。否则，就使监察机关承担了与自己职权、手段不相称的任务，工作中实在勉为其难。如果严格履行《行政监察权》规定的职能，监察机关就应当抓好行政纪律范围内的廉政监察与勤政监察，尤其要突出加强以前被忽视的勤政监察，把违法犯罪案件交给司法机关依法查处。《行政监察法》第一条规定的"改善行政管理，提高行政效能"就是关于勤政监察的内容，开展勤政监察不仅于法有据，而且应当作为监察机关的一项重要职责，不履行就是失职。
3.完善具体的工作制度。
《行政监察法》对监察机关的性质、职责、权限、监察工作的内容、监察程序、有关机关、人员的法律责任等作了规定，要把这些规定落到实处，使之切实得到贯彻，还要根据这些规定建立并完善具体的工作制度。例如：《行政监察法》关于监察机关的职责中规定，国务院监察机关应对国务院各部门及其国家公务员、省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察;县以上地方各级人民政府监察机关对本级政府各部门及其国家公务员、下一级人民政府及其领导人员实施监察。这个内容在过去的《行政监察条例》中就作过类似的规定。但是由于没有形成严密的工作制度，实际未能得到很好执行。作为监察部监察对象的国务院各部、各省、自治区、直辖市的负责人，事实上并未受到监察部的有效监察，以至大大小小的"王宝森"们，就在上级监察机关的眼皮底下，由于得不到有效监督而恣意妄为。为了切实解决这个问题，应当把这部法律中已经作了规定，实际工作中又未能很好落实的地方，认真加以研究，依法建立、完善各种具体的工作制度，使《行政监察法》的各项规定都能真正落到实处。[page]
4.理顺监察机关领导体制。
《行政监察法》关于监察机关的规定与现实情况存在名实不符的现象，其原因并非在于法律本身，而在于法律之外。用《行政监察法》规范监察工作，当然包括规范监察机关这样一些带有根本性的问题。但是这个问题目前在我国还是一项需要长期探索的工作，从可行性角度考虑，目前可以做的是，在现行合署体制下，使监察机构的设置尽可能规范，使监察机关对监察系统工作的领导真正在实际工作中体现出来。目前行政监察机关与党的纪律检查机关的关系主要有两种类型：第一种是深圳市的监察机关与纪检机关分开型体制;第二种是合署型体制，但又分为两种不同亚型。一种是上海市与山西省监察机关与纪检机关合一型体制;另一种是全国其他地区的合并型体制。在后一种类型的体制内部，合并情况与内部机构设置也很不相同。多种类型体制的存在是历史原因造成的，它有助于监察体制、监察机关与党的纪检机关之间关系的探索与完善。在贯彻实施《行政监察法》的过程中，应对各种体制在实践中发挥作用的情况进行认真的总结，有些方面还可以加大试验与探索的力度，在试验、总结的基础上，提出具体的指导意见，以使监察机关的设置更加规范，使监察机关的领导体制更加完善。
5.实现监察工作方式的法制化。
目前监察方面的很多工作，仍然存在遵循传统的模式，用政策去调整，用搞运动的方式去推动，以及越俎代庖、不注意发挥职能部门作用的现象，这在反腐败的三项任务中都有表现，它不利于监察工作的规范与监察作用的发挥。用《行政监察法》规范监察工作，不仅包括对监察机构、工作内容的规范，而且包括对主体行为以及工作方式的规范。要围绕监察机关的基本职能，探索与之相适应的工作方式。应当明确，开展行政监察工作既不能搞运动，又不能包揽其他行政部门的业务，应当充分发挥对其他行政部门的监督作用，促进业务主管部门更好地依法行政。总之，要逐渐形成常规的工作方法、工作制度，建立稳定的工作秩序，努力实现监察工作方式的规范化，逐步做到依法监察。
6.在监察机关内部设立专门的监察机构，监督《行政监察法》的贯彻落实。
目前各级监察机关的内设机构，承担着领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业的不正之风、执法监察等方面的任务，已不堪重负，无力监督检查《行政监察法》的执行情况，导致这部法律出台后对行政监察工作的规范作用没有发挥出来。建议在监察机关内部增设专门部门，对《行政监察法》的贯彻落实情况进行监督检查，以保证《行政监察法》的实施。各级监察机关的领导人员要增强法律责任意识，应当认识到，不仅违规行使行政监察权要承担法律责任，而且不积极履行《行政监察法》规定的各项职责，即履行职责中的不作为行为，也必须承担法律责任。[page]
(二)尽快制定颁布《〈行政监察法〉实施细则》
由于《行政监察法》存在一些不够明确、具体之处，使得一些规定形同虚设，在实践中难以落实;也使得一些规定在实践中因无法把握而难以实施到位，而且已经对监察工作产生了一定的负面影响。因此，尽快对《行政监察法》加以完善，乃是当前行政监察法律法规建设的当务之急。由于《行政监察法》颁布不久，还不可能很快对这部法律进行修改，从可行性出发，近期可以考虑抓紧制定并颁布《〈行政监察法〉实施细则》，以使《行政监察法》的各项规定都具有较强的可操作性。制定《〈行政监察法〉实施细则》也要根据需要和条件，解决最急迫的问题。根据这个原则，应对上述问题中提到的不解决就不能保证《行政监察法》的规定得到实施的问题优先予以补充、解释。具体建议如下：
1.关于派出机构问题。
应对派出的机构的性质和职权范围依据其行政级别作出规定，县级以上(含县级)的派出机构可以本机构名义行使职权，科级以下的派出机构只能以委派它的机关的名义行使职权。同时建议，在乡、镇、街道设立派出机构，以解决目前对由区、县政府任命的乡、镇、街道领导人员监察不到位问题。关于地区行署监察部门，建议根据地区行署的性质，作为上级监察机关的派出机构。
2.关于任免监察领导干部报经上级监察机关同意问题。
建议将有关条款作如下调整：县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，同级政府人事机关应报送上一级监察机关征求意见，上一级监察机关经负责人办公会研究后做出同意或者不同意的决定。上一级监察机关不同意的任免事项，不得提请政府任免。未经上一级监察机关同意的任免事项无效，无效的任免事项由上一级监察机关认定并宣布。
3.关于监察机关的调查措施问题。
一是对暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律的其他其它有关材料做出解释。"其他有关材料"不仅包括文字性材料，还应包括实物，这样才可以避免收集证据的疏漏。二是对"指定时间、指定地点"做出解释。根据本法的立法精神，指定时间应在工作时间内，指定地点应在办公地点内。
4.关于提请法院冻结存款问题。
按照《行政监察法》第二十一条规定，监察机关在必要时可以提请法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。规定中把涉嫌单位的存款排除在冻结范围之外。鉴于目前法人或单位违法违纪问题日益突出，如果不能依法冻结涉嫌单位的存款，不利于对其违法违纪行为的证据获取与查处。因此，建议将"依法冻结涉嫌人员在银行或者金融机构的存款"，改为依法冻结涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者金融机构的存款，把涉嫌单位的存款纳入到强制措施之内，有利于防止涉嫌单位转移证据，保证调查的顺利进行。[page]
5.关于重要监察决定和监察建议报经本级人民政府和上一级监察机关同意问题。
为有效防止二者意见不一致时出现扯皮现象，建议增加下列内容：如本级人民政府和上级监察机关的意见不一致时，执行上一级监察机关的意见。赋予上一级监察机关这个权力，与其享有对下一级监察机关正职、副职领导人员任免的否决权或同意权相一致，符合本法体现的处理上一级监察机关与本级人民政府之间关系的原则。
6.关于对下一级监察机关的监察决定直接变更或者撤销问题。
建议在细则中规定：上一级监察机关对下一级监察机关直接做出的监察决定和经同级人民政府及本机关同意的监察决定，都有权直接变更或者撤销。上一级监察机关对下一级监察机关监察决定的直接变更或者撤销包含三层含义，一是可以变更或者撤销下一级监察机关直接作出的监察决定，二是可以变更或者撤销经本机关同意的监察决定，三是可以变更或者撤销下一级人民政府同意的监察决定。其中前两项在职权范围上应该没有争议，第三项考虑到上一级监察机关对由政府提请任免的下一级监察机关领导干部享有否决权或同意权，赋予其这项权力应该在其职权范围之内。
7.关于监察机关人员的法律责任问题。
建议增加三个内容：一是监察人员不履行法定职责造成严重后果的，应当承担相应的法律责任。二是监察机关和监察人员因工作失误，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，亦应承担相应的法律责任。三是合法权益受到侵犯的公民、法人和其他组织，可以通过行政诉讼的途径解决被侵权问题。
(三)抓紧对有关法规、规章进行清理
监察部曾根据《行政监察条例》制定了大量有关行政监察工作的规章，如《监察机关调查处理政纪案件办法》《监察机关处理不服行政处分申诉办法》《监察机关举报办法》《监察机关在调查处理政纪案件中相互协作配合的规定》《监察机关实行回避制度暂行办法》《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》《监察部聘请特邀监察员办法》，等等。《行政监察法》颁布后，《行政监察条例》同时废止，根据《行政监察条例》制定的规章亦同时废止。但上述规章在对监察工作的规范方面不可或缺，因此，抓紧对这些规章进行清理是当前完善监察法律法规建设中一项紧迫而重要的任务。上述规章根据与《行政监察法》的关系可以分为两类，一类规章的内容在《行政监察法》中作了原则规定，这类规章占了绝大部分;另一类规章的内容在《行政监察条例》中作了规定，但在《行政监察法》中已被取消，这类规章只是个别的，如《监察部聘请特邀监察员办法》。两类规章的内容只要监察工作需要，根据《行政监察法》的规定和当前监察工作的实际情况，都应尽快修改后重新出台，只是后一类规章的法律依据在提法上应作斟酌。清理的范围绝不仅限于上述规章，应对所有有关的法规、规章全部进行清理，凡可继续适用的，都应按照上述原则重新修改、出台。对与《行政监察法》有冲突或已不适用的，应尽快公布废止。[page]
在清理过程中，对于监察工作急需又尚未制定相关规范性文件的，应当抓紧制定，如《行政处分条例》《行政处分解除办法》等，使行政监察的各项工作都能有法可依。鉴于目前有关部门正在起草关于行政处分和解除行政处分的规范性文件，很多问题已经进行了研究，现只就几个问题提出建议。一是处分权限，应划分监察机关与人事部门行政处分权的界限范围，对不同级别的行政监察机关(包括派出机构)所享有的行政处分权限与行政处分的审批权限分别做出规定。二是对六种档次的行政纪律处分，应通过具体界定而克服目前档次不均、个别档次过大的问题，尽可能使之前后衔接合理，从而保证量纪适度。例如撤职处分，就应根据违纪程度，规定与之相应的撤销全部或部分职务的幅度。三是重视一些必要的程序性规定，如重大行政处分需经集体讨论程序、复核批准程序、听证程序等。四是对由人大选举或人大常委会任命的行政机关领导人员，因违法违纪被人大及其常委会罢免以后，规定给予行政处分的幅度与程序。五是监察机关作出行政处分决定后，应规定送达人事部门的途径与程序，便于人事部门实施降职、降级、降资等措施，防止给予行政处分后降职、降级、降资得不到执行的现象。六是明确不服行政处分申诉的受理范围。按照有关法律法规规定，对不服行政处分的申诉，人事管理部门和监察机关均有权受理。对于两个机关的管辖权，只规定人事管理部门不能受理不服监察机关行政处分决定的申诉，而对人事部门所作行政处分不服的，可以向两个机关申诉，但未明确规定两个机关受理这类申诉案件的管辖范围。向哪里申诉完全由当事人决定，如果当事人同时向两个机关申诉，就无法确定申诉的管辖权。同时，由于两个机关执纪的法律依据、处理程序不同，容易造成受理这类申诉不规范现象，因此有必要在立法上加以明确。七是规定解除行政处分的条件与程序。
《行政监察法》的完善和监察法律法规建设，是一项复杂的社会系统工程，不可能一蹴而就。前面仅对亟须解决的一些问题进行了探讨，带有应急性质。这些问题解决之后，还可以考虑制定有关的单行法规或规章，如《行政监察机关组织条例》《行政监察人员条例》等，对机构设置、人员编制、职责权限、职权行使方式、组织形式、责任关系、监察人员的任职资格、任免程序、权利与义务、奖惩标准、程序等，做出严密、具体而又系统的规定，把《行政监察法》的有关规定进一步细化，使其具有更强的操作性。总之，要以拾遗补缺为原则，分清轻重缓急，凡是缺项的都应逐步补齐，最终建成科学、严密的行政监察法律法规体系。[page]
