各县（市）、区人民政府，市政府有关委、办、局：
《昆明市水利工程管理体制改革实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年八月十八日
昆明市水利工程管理体制改革实施方案
为适应社会主义市场经济发展要求，加快全市水利工程管理体制改革步伐，根据国务院《关于水利工程管理体制改革实施意见》和省政府批准的《云南省水利工程管理体制改革实施方案》精神及省政府的安排部署，结合昆明市水利工程管理实际，制定本实施方案。
一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我市兴建了一批大、中、小型水利工程，形成52亿元的水利固定资产，其中国有资产40余亿元，基本建成了防洪、排涝、灌溉、供水、水土保持、水力发电等工程体系，为昆明市国民经济发展、抗御自然灾害、生态环境建设、保护水土资源、维护社会稳定发挥了重要的作用。
但是，在水利建设与管理中，长期以来存在着“重建轻管”现象，水管单位性质不清、机制不活、经费短缺、管理粗放和供水价格形成机制不合理，水价长期偏低，水费收缴困难等问题，导致大量已建水利工程常年失修、老化成疾、积病成险、效益衰减，严重影响水利工程的安全运行，给人民生命财产安全带来极大隐患。近年来相继投入巨资新建的水利工程设施也将面临同样的问题。因此，全面推进水利工程管理体制改革，逐步建立起符合我市水情的水利工程管理体制和运行机制，是一项势在必行、十分紧迫的大事，必须抓紧抓好。
二、水利工程管理体制改革的指导思想、原则和目标任务
（一）指导思想
坚持解放思想，实事求是，与时俱进，按照社会主义市场经济的要求，积极探索各种有效措施，建立科学合理的水利工程管理体制和符合社会主义市场经济规律的水利工程运行机制，为确保水利工程的安全运行和效益的正常发挥，促进水资源可持续利用，保障经济和社会的可持续发展，建立牢固的体制基础。
（二）改革的原则
1.社会、生态、经济“三大效益”协调统一的原则。在改革中，既要确保水利工程社会、生态效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益，实现社会、生态和经济效益的协调统一。
2.“建管并重”的原则。既要重视水利工程的建设，也要重视水利工程的管理，在加大工程建设投入的同时加大工程管理投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3.责、权、利统一的原则。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利与责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩，责权利统一，把管理者、经营者和劳动者的积极性充分调动起来。
4.改革、发展、稳定三者兼顾的原则。既要从行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，以改革促发展，又要积极稳妥，把握好时机与进程，兼顾多方面的承受能力，以稳定促发展，确保改革目标的顺利实现。
5.近期目标与长远发展相一致的原则。既要努力实现水管单位体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
6.四个“有利于”的原则。既要有利于水利工程管理成本的减少，又要有利于水利工程的安全运行，还要有利新建水利工程投融资体制建设，更要有利于水资源的保护和优化配置。
（三）改革的目标、任务和时间要求
1.改革的目标：通过改革，基本建立符合昆明市情、水情与社会主义市场经济发展要求相适应的充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。
2.主要任务：建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。
3.时间要求：全市水管体制改革，按国务院和省政府的统一部署，结合我市实际情况，分二个阶段实施。
第一阶段：2004年为全面组织实施阶段。2004年各县（市）区要认真贯彻市级《实施方案》，结合实际，认真编制本县（市）区《实施方案》，报当地政府审批后，发布实施。各县（市）区要在贯彻落实《实施方案》的基础上，深化内部改革。西山区、东川区、呈贡县、晋宁县、富民县、石林县、禄劝县要基本完成水管单位体制改革任务，初步建立起新的管理体制和运行机制；其余县（市）区要完成水管单位体制改革任务的50%以上。
第二阶段：2005年为完善和验收阶段。西山区、东川区、富民县、呈贡县、晋宁县、石林县、禄劝县要在基本完成水管单位体制改革任务后进行全面总结和检查验收。
官渡区、安宁市、宜良县、嵩明县、寻甸县要全面完成水管单位体制改革任务，初步建立起新的管理体制和运行机制，对改革工作进行全面总结和检查验收。
三、水管单位体制改革的范围、内容和措施
水利工程管理体制改革的范围是：全市范围内国有小型及以上已建和在建水利工程。
（一）明确权责，分级管理
全市水利工程实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。分级管理的划分原则是：
本市内跨行政区划的水利工程，原则上由上一级水行政主管部门管理；同一县（市）区行政区划内的水利工程，小（一）型及其以上的水利工程由县（市）区水行政主管部门管理，小（二）型及其以下水利工程由县（市）区水行政主管部门委托乡镇管理。
各级水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，并对直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故，依法按级追究水行政主管部门、水管单位和当地政府的责任。其他所有制形式的水利工程出现安全事故，要依法追究其业主的直接责任和当地水行政主管部门的行业管理责任。
（二）划分类别，准确定性，定编定岗
1.划分类别、准确定性。根据水利工程管理单位承担的任务和收益情况，可将水管单位划分为公益性、准公益性和经营性三类：
第一类是承担防洪、排涝、水源保护等水利工程管理运行、维修养护任务的水管单位，称为公益性水管单位，定性为财政全额补助事业单位。
第二类是既承担有防洪、排涝、水源保护等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水管单位，称为准公益性水管单位。其性质依据经营收益情况而定，不具备自收自支能力条件的，定性为财政部分补助事业单位；具备自收自支能力条件的，定性为企业。目前已改制为企业的，维持企业性质不变。
第三类是承担以城市供水、水力发电等经营性项目，不具有防洪、排涝等职能的水利工程管理单位，称为经营性水管单位，定性为企业。另外，对于既承担防洪、排涝等公益性任务，又有农业灌溉任务，社会效益较好，经济收益较少的水管单位，可视情况确定为公益性水管单位。
水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按有关规定负责确定。
2.水管单位的定编、定岗
（1）定编。根据水利部《水利工程管理单位编制定员试行标准》（SLT705-81）的规定，结合我市实际情况，各事业性质的水管单位的编制，可参照下列标准由机构编制部门会同同级财政部门和水行政主管部门根据实际情况核定。
类别大型中型库容（万M3）≥100001000-50005000-10000编制（人）30-4015-2020-30类别小（一）型小（二）型库容（万M3）100-500500-100010-5050-100编制（人）5-1010-151-22-5实行水利工程运行管理与维修养护分离（以下简称“管养分离”）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。
（2）定岗。各事业性质的水管单位要根据水利部和财政部共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在核定的编制总额内，本着精干主体、剥离辅助的原则，从强化工程管理、调整运行机制、提高人员素质的目的出发，因事设岗，依岗择人，合理定员。
（三）认真做好水管单位《实施方案》报批
《实施方案》涉及到水利工程管理体制改革的成败，关系到水利发展的走向和社会稳定。拟定、审批《实施方案》是一项十分严肃而认真的工作，各县（市）区政府和领导小组应高度重视，认真组织、指导和监督。《实施方案》报审程序和批准权限：
1.大型水利工程：松华坝水库、柴石滩水库《实施方案》由水管单位拟定，市水行政主管部门审查，报市政府审批。
2.小（一）型及其以上县管水利工程：《实施方案》由水管单位拟定，通过职工大会或职工代表大会讨论，经三分之二与会人员通过报县（市）区水务局，由县（市）区水务局会同同级机构编制部门、财政部门根据实际情况核定后,统一编制为县（市）区《实施方案》,报当地政府水利工程管理体制改革领导小组审查同意，经县（市）区人民政府批准实施。
3.小（二）型及其以下乡管水利工程：《实施方案》由水管单位拟定，水管站初审，报县（市）区水务局审核后，报当地乡（镇）政府审批实施。
（四）深化水管单位内部改革，建立符合市场经济要求的管理体制和运行机制
1.实行人事、劳动、工资等内部改革，建立符合社会主义市场经济要求的管理体制。定性为事业性质的水管单位，要按照《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）、省人事厅《关于印发〈云南省事业单位聘用制度试行办法〉和〈云南省事业单位人事制度改革实施意见〉的通知》（云人[2002]42号）和昆明市事业单位人事制度改革的有关文件规定，破除干部职务终身制和固定用工制度，引入竞争机制，按照精简、高效的原则，撤并不合理机构。在核定事业编制时，各事业性质的水管单位，要通过严格的定岗、定编，坚决压缩和分流超编人员，严格控制事业人员编制。全面推行聘用制，按岗聘任、竞争上岗，建立严格的目标责任制和绩效考核制；水管单位负责人由水行政主管部门按干部管理权限，通过竞争方式选拔聘任，定期考评，优胜劣汰。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来，使内部分配向生产一线、关键岗位、优秀人才和有突出贡献的人员倾斜，充分调动职工的积极性和创造性。
2.定性为企业性质的水管单位，本着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，根据《公司法》进行规范化的改制，建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展；企业负责人由企业董事会或水行政主管部门依照相关法规聘任，并签订聘用合同。
要努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化。对于新建的工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位或个人管理水利工程。
3.积极开展和认真规范水管单位的经营活动，严格水利资产管理。为保障水利工程安全，改善生态环境，防止水资源和水利设施的闲置和浪费，各级财政和水利部门，应积极鼓励水管单位在水利工程管理范围内，采取多种方式开展水利经营活动，增强经济实力，减轻财政负担，为安置分流人员创造有利条件。水管单位利用水利及相关设施开展创收，照章纳税后的收入必须纳入单位预算统一管理，并用于水利工程的维修养护。同时，各级水行政管理单位要认真规范水管单位的经营活动，由财政拨款的公益性水管单位，原则上不得从事与水资源保护、开发和利用无关的经营活动。准公益性水管单位，要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对承担防洪、排涝、等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，在不影响工程公益性功能发挥的前提下，经水行政主管部门批准，将经营部门改制为水管单位的下属企业，做到事企分开、财务独立核算。事业性质的准公益水管单位在核定的财政资金到位的情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已兴办的要限期改制移交下属企业经营；暂时不能改制移交下属企业经营的项目，其经营收入应纳入单位预算管理，用于水利工程养护支出。经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行。各类水利事业单位要深化改革，以盘活存量资产入手，搞好水利经营管理工作。实行事改企的水管单位，享受国家、省及市规定的扶持政策。
水管单位要认真做好水利工程所有权、使用权、经营权分离的改革工作，加强国有水利资产的管理，明确国有资产出资人代表，界定水利资产使用权和经营权界限。根据《国务院关于投资体制改革的决定》，在有条件的地方，水管单位要积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的水利基础设施项目建设。水利工程管理单位负责水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任，杜绝国有水利资产流失。
（五）积极推行管养分离
各水管单位要积极推行水利工程管理和维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
水利工程实行管养分离改革，一定要从实际出发。鉴于我市水利工程管养一体、经费混用、维修养护经费严重不足的实际情况，改革可分三步进行：
第一步，在水管单位核定管理人员编制和科学定岗的基础上，水管单位在内部将管理、维修养护的机构、人员、经费进行分离，对维修养护业务及人员实行合同管理，维修养护部门实行企业化运作。
第二步，将维修养护部门改制为企业，组建具有独立法人资格的专业化水利工程维修养护公司、实业公司或物业管理公司，财政或水管单位视情况给予一定数额的启动资金，主要承担原单位水利工程及设备的维修养护任务，自主经营，自负盈亏。
第三步，各水管单位将水利工程的维修养护业务彻底剥离出来，推向市场。水管单位通过公开招（投）标方式择优确定维修养护企业，使水利工程的维修养护走上社会化、市场化和专业化道路。
为保证水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位；各级政府和水行政主管部门及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。
（六）建立合理的水价形成机制，强化计收管理
水费是水管单位的主要收入来源，按照市场规律合理制定水价是确保水利工程良性运行的重要前提。
1.逐步理顺水价，分步到位。水利工程供水价格，采取统一政策分级管理，按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则制定。对农业灌溉用水和非农业灌溉用水要区别对待，分类定价。对农业灌溉用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计税收、利润，逐步推进；对非农业灌溉用水价格在补偿供水成本、费用、税金、计提合理利润的基础上确定。供水价格审批权限按照《云南省水利工程供水价格实施办法》（云计价格[2003]1246号）的规定执行。水利工程供水价格低于补偿成本的，各县（市）区可以根据水资源状况、市场供求变化及当地经济和社会发展的承受能力，按程序和管理权限适时调整，分步到位。
2.强化计收管理，提高缴费率。水利工程供水水费是经营性收费，要实行计量收费管理。对农业供水尚未实行计量收费的，要积极培育农民用水合作组织，改进用水计量设施和方法，逐步推行计量收费。逐步实行水管单位直收水费，提高缴费率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。收费要实行公示制，规范收费行为。供水经营者和用水户要签订供用水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本，用水户节约用水。
（七）规范财政支付范围和方式，严格资金管理
1.根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政补贴和拨款方式。公益性水管单位，在核定人员编制的基础上，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担，工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支，工程更新改造费用纳入基本建设投资计划。
准公益性水管单位，依据其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费和公用经费等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支，更新改造费用纳入基本建设投资计划；经营性工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分纳入基本建设投资计划。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态管理，适时调整财政补贴额度。经营性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金原则由水管单位自行筹集，财政不予补助。
水利工程日常维修养护经费数额，由水行政部门汇同财政部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。
2.积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程管理体制改革的顺利实施，各级政府要改变“重建轻管”的现象，增加对水利工程管理的投入。各县（市）区要按照国务院《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（国发[1997]7号）、省政府《云南水利建设基金筹集和使用管理实施细则》（云政发[1997]101号）及省财政厅、省计委、省水利厅联发的《关于制发〈云南省水利建设基金预算管理暂行办法〉的通知》（云财基[1997]266号）精神抓紧制定配套政策，建立水利建设基金。适当调整水利建设基金支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。市、县（市）区各级水利工程维修养护岁修资金的来源为：各级水利建设基金的30％-35%，原则上不能低于30％，有条件的县（市）区可以提高到35%。同级财政年初预算安排的岁修费及各项水行政事业性收费，作为水行政主管部门和水管事业单位管护资金来源，按“收支两条线”原则纳入同级财政，统筹安排、加强管理。对已纳入财政预算的水行政事业性收费，其相应的支出，同级财政部门应予以安排；对作为预算外管理的水行政事业性收费，实行专户管理，专款专用。贫困县、区所属的非经营性水利工程的维修养护经费可以从市级水利工程维修养护岁修资金中给以补贴。
3.严格资金管理。所有水利行政事业性收费，均实行“收支两条线”管理。经营性水管单位必须按规定提取工程大修、折旧费，确保工程的维修养护。各有关部门要加强对水管单位管理经费的落实情况和各项使用情况的监督和审计。
（八）妥善安置分流人员，落实社会保障政策
1.妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，妥善安置分流人员，解决职工后顾之忧。要支持和鼓励分流人员在保证环境安全的条件下，在非饮用水源保护区举办旅游、水产养殖、农、林、畜产、建筑施工及水利工程维修养护等具有行业和自身优势的多种经营项目。在清理水管单位现有经营性项目的基础上，把部分经营项目的剥离与分流人员的安置结合起来。在改革过程中，凡符合国家提前退休（离岗）政策的人员，可以办理提前退休（离岗）手续。同时鼓励职工自谋职业，享受改革的有关优惠政策。
2.落实社会保障政策。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险。在国家统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维持现行养老保险制度。
改制为企业的水管单位的基本养老保险，可参照国家有关政策规定执行。
各县（市）区要做好改制前后离退休人员养老保险待遇的衔接工作：
（1）1998年前属事业性质，已改制为企业性质又交了养老保险费的水管单位,不再补缴改革前的养老保险费用。
（2）事业性质的水管单位，编制内的人员参加社会保险所需费用中的单位缴费部分，由当地财政负担；编制外的人员按企业性质参加社会保险。
（3）已经改制为企业性质的水管单位，应按照当地的有关政策规定，参加本地区的企业职工基本养老保险和其他社会保险；改制前已离退休的人员，继续纳入事业单位养老保险管理。
（4）有条件的水管单位应为职工建立起单位各类补充保险，以提高养老保险金的水平，补充基本保险费的不足。
（九）税收扶持政策
在实行水利工程管理体制改革中，为安置水管单位分流人员兴办的多种经营企业，符合国家有关税法规定的，经税务部门审核批准，执行相应的税收优惠政策。水管单位的经营性收入用于防洪、排涝、水源保护等公益性的支出部分，列入成本费用。
（十）完善新建水利工程管理体制
进一步完善新建水利工程的管理体制，在编制水利基建工程的项目建议书、可行性研究报告的同时，必须制定相应的管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源、水费标准和征管办法。对没有编制部门会同同级财政部门核定的管理方案的工程项目，不予立项和审批。需上报的项目将不转报项目建议书、可行性研究报告以及初步设计报告。在工程建设过程中，要将管理设施、管理机构与主体工程同步实施，水费标准不明确、征管办法不落实，管理设施不健全的工程不予验收，确保新建水利工程的建设和管理运行实现良性循环，把“建管并重”落到实处。
（十一）改革小型农村水利工程管理体制
农村小型水利工程的管理体制改革由县（市）区水行政主管部门和国有资产管理部门在调查研究的基础上制定方案，组织实施，市水行政主管部门负责做好监督指导工作。
农村小型水利工程，要在明晰所有权的基础上，因地制宜，因工程制宜，采用承包、合作、托管、租赁、拍卖、股份制、股份合作制等灵活多样的产权组织形式和经营方式；对于微型水利工程，可以明确由主要受益农户所有，并负责日常管理，积极探索以农村用水合作组织为主的管理体制。农村小型水利工程管理改革的收入所得，原则上用于农村水利工程运行管理建设和发展，严禁挪作他用。改制后要加强行业管理，完善管理措施，强化服务功能，确保安全运行。
（十二）加强水利工程的环境与安全管理
1.加强环境保护。水利工程的各项建设和管理，要遵守国家环境保护的法律、法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林（带）建设和水土保持工作。水管单位开展涉水多种经营活动应报请同级水行政主管部门和环保部门批准。同时，应当避免污染水资源，防止对生态环境造成破坏。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。
2.强化安全管理。水管单位要强化安全意识，加强对水利工程的安全保护工作。不得在水利工程保护区域内开展有损水土资源和工程安全的活动，不得在饮用水源区域内开展旅游等有污染性质的经营项目。原则上不得将水利工程作为主要交通通道使用。大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路使用的，须经科学论证后经水行政主管部门批准。
各级政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。
（十三）加快政策法规建设，严格依法管理
各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行水利法律、法规，健全管理制度，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究，依法维持水事秩序，保障维护水利工程的安全。
四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
市政府水利工程管理体制改革领导小组，负责全市水管体制改革工作。各有关部门要高度重视，统一思想，密切配合，形成合力，按照各自的职责分工，切实抓好工作，以对人民群众生命财产安全高度负责的责任感，确保各项改革措施全面到位，保障水管体制改革的顺利进行。
各县（市）区人民政府要成立相应的领导机构，承担起对本地区水管体制改革工作的组织领导责任。同时依据本实施方案，结合当地实际，制定具体实施方案并组织实施。要按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度，按照省、市水管体制改革要求，有计划有步骤地稳妥推进改革。
昆明市人民政府办公厅
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