劳动保障监察与司法机制衔接，建立劳动者维权快速通道

依照现行法律规定，劳动者主要的法定维权渠道是：劳动争议处理程序、劳动保障监察程序。目前两个程序都存在各自的不足：按照劳动争议处理程序解决的，劳动者需出庭举证、办理比较繁琐的仲裁诉讼手续，劳动者常常由于应诉能力不强导致权益得不到应有的保障。按照劳动监察程序举报投诉，可以免去出庭应诉之累，成本低，但是由于劳动监察处理该类案件时缺乏司法体系的有力支持，劳动保障监察处理难、执行难现象十分突出。司法保障是劳动保障监察执法最有力的保障。劳动保障监察行使法律赋予的主动调查处理权，如能实现劳动保障监察执法与司法的有机衔接，通过司法的强制措施权保障监察执法有效开展，劳动者权益将能得到快速、低成本的救济。笔者认为，在现有法律框架内，可由最高人民法院出台专门司法解释，通过以下四种方式，建立劳动保障监察执法和司法有机衔接机制。 　　一、监察取证、劳动者申请、司法支持，提高支付令制度效能。 　　根据《劳动合同法》第三十条规定，“用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令”。劳动者本人可以直接向法院提交证据材料，申请支付令。根据《劳动争议调解仲裁法》第十六条的规定，劳动者可以持达成的劳动争议调解协议书向法院申请支付令。支付令制度如能成功适用，将使劳动者的工资报酬权在最短时间内得到法律救济。这两种申请支付令的方式通常适合个别劳动者单独申请支付令的情形，对群体性欠薪案件特别是欠薪逃匿案件难以适用。 　　工资和工时台帐由用人单位掌握，劳动者个人通常无法收集提供准确的欠薪证据，很难启动支付令程序。法律赋予了劳动保障监察的调查权，劳动保障监察机构比较方便收集到比较全面、客观的证据。因此，由劳动保障监察机构介入支持帮助劳动者申请支付令，法院采信劳动保障监察机构调查收集的证据，一些群体性欠薪案件或者欠薪逃匿案件将能通过支付令程序得到快速解决。具体适用两种情形。一是欠薪逃匿的，劳动保障部门接到工资投诉后，进行调查取证，取得证据后提供给劳动者，由劳动者申请支付令。法院可以依法通过公告送达方式保障用人单位的异议权，而通常用人单位不会提出异议。二是欠薪数额清楚，劳动保障部门调查收集证据，经用人单位确认后，由劳动者申请支付令；人民法院收到支付令申请后，用人单位未提出异议，或者用人单位虽提出异议但无合理理由否认对其确认的工资数额，不影响支付令的执行。 　　二、行政处理与行政诉讼、民事诉讼无缝衔接，用活行政附带民事诉讼制度。 　　实践中，由于用人单位的工时、工资台帐不健全，工资构成灵活多变，大部分欠薪案件都难以精确认定具体的欠薪数额。在劳动争议仲裁和诉讼程序，可以根据举证责任规则推定欠薪事实，最终了解争议。但是，如果由劳动保障部门对欠薪案件进行调查并做出行政处理决定，由于劳动保障监察程序不能适用用人单位举证责任规则推定事实，通常认定的欠薪事实难以有充分确凿的证据支持。如果劳动者或者用人单位依法提起行政诉讼，根据一般的行政诉讼原理，人民法院经审查认为劳动保障部门认定事实不清的，通常是依法撤销，责令重新认定，不直接变更处理结果。劳动保障部门按照判决要求重新做出处理决定，劳动者或者用人单位仍可提起行政诉讼，由此陷入处理和诉讼的死循环，可能经多次行政处理，多次行政诉讼都无法最终结案，导致劳动者工资报酬权无法得到及时保护，而且浪费了大量行政和司法资源。而劳动争议处理体制，对工资争议经仲裁程序进入诉讼程序后，最多一裁两审可以终结案件。我们应当借鉴争议处理的衔接机制，通过行政附带民事诉讼制度，建立行政处理与行政诉讼、民事诉讼无缝衔接机制，建立劳动者权利救济直通车。 　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”其适用范围是行政机关的民事裁决，建议明确劳动行政部门对工资案件作出的行政处理决定被法院撤销的，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。建立衔接制度后，推欠薪案件的处理程序改变为：投诉——行政处理——行政诉讼（维持终结或者撤销进入民事诉讼二审终结）。理由有四点：一是工资属于用人单位和劳动者双方之间的权利义务关系，按照现行体制，工资支付问题发生纠纷诉诸法院的，法院也是按照民事诉讼处理。二是劳动行政部门作出的工资处理决定，其本质属于根据双方提供的证据，对用人单位和劳动者之间的工资支付责任进行裁决。三是直接进入诉讼程序处理，有利于节约国家资源，降低劳动者的维权成本，有利于快速保护劳动者权益。四是避免了恶性循环。避免判决要求重新作出行政处理决定后当事人不服再次起诉的恶性循环，也可防止在民事争议处理上行政机关裁决与法院判决结果不一致的情况发生。 　　三、司法提前介入，支持劳动保障部门申请财产保全。 　　劳动行政执法过程中，正常渠道能申请法院财产保全的并不多，在调查核实阶段发现用人单位欠薪逃匿或转移财产却束手无策。实践中，欠薪逃匿的单位通常伴随拖欠租金、货款等多方债务现象，有关债务人纷纷根据民事诉讼法的规定通过法院采取财产保全措施。如果欠薪案件不能尽快采取财产保全，其他受案法院将会根据其他债务人的请求实行财产保全或执行，导致工资优先受偿权落空。一些地方出现劳动者因担心工资得不到保障，擅自限制经营者人身自由或者封堵工厂，导致维权无序化。 　　其实，最高院的有关司法解释已经明确行政程序中的财产保全措施。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”结合欠薪案件的特点，可以按照这该司法解释，进一步明确：“劳动保障行政部门受理拖欠、克扣工资投诉案件后，发现用人单位有逃匿、隐匿或者转移财产等迹象，可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。劳动保障部门无须供担保。劳动保障行政部门未在60日内做出行政处理的，人民法院应当取消财产保全措施。” 　　四、司法强制执行保障，确保劳动保障监察行政处理顺利执行。 　　行政诉讼法第六十六条规定了行政机关可申请法院强制执行。但对“法定期限”的理解存在分歧，现在大部分法院认为必须等三个月的诉讼期限之后才能强制执行。我们认为不应当这样理解，应明确为劳动保障行政部门对工资案件作出行政处理后，被处理单位不按照行政处理决定规定的期限执行的，劳动行政部门或者权利人可以申请法院强制执行。理由有三：一是并无法律对“法定期限”作出该种限制性解释。二是根据行政行为的法律特征，行政决定一经依法送达即应执。行政诉讼法第四十四条亦规定，诉讼期间不停止具体行政行为的执行。对有执行权的行政机关允许其在诉讼期限内采取执行措施，对无执行权的行政机关却区别对待，缺乏法理支持。三是及时维护职工生存权、维护社会和谐的需要。实践中十分必要。如果都等待三个月才执行，对劳动行政处理工资问题是致命的打击。因为工资是职工正常生活生存之本源，特别是群体性的欠薪，不可能等三个月才支付工资。目前很多欠薪逃匿案件明知企业法定代表人或者经营者、主要负责人都已经逃匿，不可能提起行政诉讼，却要白白等上三个月的诉讼期，将严重损害劳动者的合法权益。如果不能及时执行行政处理决定，将使劳动保障监察维权丧失应有的权威和效率，立法设立劳动保障监察制度功能将大量丧失。因为，按照劳动争议处理程序，部分案件可以一裁终局，终局后15天即可申请强制执行；有的案件可以部分裁决、先予执行，执行期更短。
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【作者简介】
蔡吉恒，广东省劳动和社会保障厅任职。