土地补偿款分配纠纷浅探

土地补偿款分配纠纷浅探
08-07-31作者：杨统河
内容摘要：社会主义的基本经济制度是生产资料公有制，由此决定的分配原则是按劳分配。而处分集体土地所得收益即本文所称的“卖地款”，由于并非劳动成果，缺乏分配的理论依据，从而围绕分配问题产生了一系矛盾。本文通过举例分析，认为“卖地款”分配纠纷产生的直接原因是农村集体经济组织成员难以界定，深层次原因是集体财产私有化无现成的规律可循，认为目前条件下调和“卖地款”矛盾应当主要依靠村民自治，法院有度介入，并提出了按“农龄”分配“卖地款”的设想。
主题词：“卖地款”分配集体经济组织成员界定村民自治“农龄”
近年来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，市郊农村土地开发也登上了高速列车。政府征用支付的征地补偿费、村委会建设“旧村改造房”出卖的收入、开发商与村委会私下交易支付的“合作开发占地补偿费”、土地长期出租的一次性租金收入等，使一些市郊农村一夜间“暴富”。而由上述巨额资金（本文以下对该款项简称“卖地款”）分配引发的纠纷，也越来越多，以至已经影响到了社会稳定。越是经济发展较快的地区，这类问题越多。怎样认识和解决这类问题，笔者在近几年的办案实践中，通过学习和总结，进行了以下思考。
一、“卖地款”分配纠纷争议问题举例
１、在原集体经济组织领取了“卖地款”，又将户口迁入婆家，再在婆家领取“卖地款”是否公平？
２、户口在本村未迁出并在本村常住，但已经成为国家公务员的，还有没有资格参加“卖地款”分配？
３、户口在市区的人是可以享受城市最低生活保障的，他们与农村人结婚后将户口迁入农村，是否有资格要求领取“卖地款”？
４、外来人员常住本村，在本村出生的孩子是否可以参加“卖地款”分配？
５、全家已经离开本村，但村集体土地中也包括土改时分给他家的土地，现在是否有权要求分割“卖地款”？
６、个人已经离开本村，但家庭承包地还没有收回，自己也曾在这片土地上付出过劳动，现在是否有权要求分割“卖地款”？
以上所例举问题，是笔者在济南市郊农村处分土地收益分配纠纷中遇到的部分问题，这些问题涉及的核心，就是谁是被占用土地的所有权人？谁有权享有处分土地所得的收益？
二、“卖地款”分配纠纷产生的原因
出现以上纠纷，是市场经济发展过程中集体土地私有趋势导致的必然现象。
农村土地集体所有制建立的背景，是通过社会革命剥夺土地私有者的土地归全体劳动群众集体所有，消灭了地主收取地租的剥削生活（即消灭了按照土地所有权进行分配的形式），使全体农民平等地在土地上劳动，按照每个劳动者提供的劳动量进行“按劳分配”。按照科学社会主义理论，社会主义是共产主义的初级阶段，集体所有制是社会主义公有制的特殊表现，是全民所有制的过渡形式，社会主义公有制的特点就是生产资料不属于任何私人所有。所以，集体土地的所有权不能量化到每个农民个人身上，社会主义劳动群众集体所有不同于民法理论上的按份共有或者共同共有，集体所有不是集体成员共同私有，不是个体私有的集合，每个农民都只是集体土地的占有者、使用者，而不是集体土地的真正所有者。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了土地不能买卖，《土地管理法》第四十七条规定的征地补偿费中，也不包含土地的价值。可以看出，集体土地名为农民集体所有，但根据科学社会主义理念和立法精神，实质已经表现并且也应当表现为土地归全民所有或者国家所有。这种土地公有制度和不包含土地价值的征地补偿标准在计划经济时代并暴露不出尖锐的矛盾。但是，随着市场经济的发展，生产资料私有制（个体、民营、股份、外资企业等）出现，分配形式已经不再是按劳分配一种形式，市郊农村土地的经济价值日凸显，农民按照土地的商业价值权衡村集体处分土地或者政府征用土地的收益，原有的征地补偿标准已经不能满足市郊农民对土地收益的预期。从另一方面讲，按照建设社会主义和谐社会的总体要求，在社会主义市场经济条件下，处于经济社会最低层的农民在失去集体所有的土地这一生产资料后，也不允许再沦为城市边缘的无产者。因此，政府征用农民集体土地而支付的补偿费用已有大幅度提高的趋势，有的地方将土地出让金按比例返还给农民集体，而集体土地或集体土地变相（如建起房子或者办起村办企业）私下交易的价格，更包含了土地的商业价值。所以，无论是政府征用还是私下交易，处分农民集体土地的收益已经名副其实的包含了“卖地”的成份，即已经包含了生产资料的价值。
将包含有土地价值的“卖地款”分配给个人所有，即将集体财产无偿地转化为私有财产，这似乎不符合社会发展的必然规律。但是，在社会主义初级阶段，这又是保障失地农民生存发展的必由之路。那么，对“卖地款”的分配应当按照什么样的逻辑进行？我们试分析一下。首先，集体土地来源于合作化时期入社的私人土地，至今已经过了半个世纪，历史的原因决定了无法再退回到原有的状态；其次，由于土地是自然资源，不是某一代集体经济组织成员劳动的成果，所以也无法按照社会主义的按劳分配原则操作；第三，参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”这实际上包含把集体土地视为征地补偿安置方案确定时的本集体经济组织成员共同共有的意思，有限度的民主议定体现了一定的公平原则，而是否为本集体经济组织成员是能否参加分配的重要依据。[page]
而关于如何界定本集体经济组织成员，法律没有明确的规定，《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条把户口作为界定本集体经济组织成员的重要依据。但是，随着市场经济发展，就业渠道的多元化，在此背景下，各地进行户口管理制度改革，取消农业户口和非农业户口的区别，是社会发展的必然要求。但是由于历史原因形成的惯性思维，各地在制订政策时，只考虑到取消户口限制后农民对城市的冲击，而没有考虑因市郊农村的经济发展导致城市无业人员的户口向市郊回流的问题。如济南市人民政府《关于在我市取消户口性质分类实行统一的济南市居民户口登记管理制度的通知》（济政发[2002]10号文件）第二条规定：“市区建成区以外的人口迁入市区建成区，实行政策条件准入制度，由市人口管理办公室统一审核后，公安部门负责办理户口迁移手续。”该文件只规定了市区建成区准入制度，而没有对市区建成区人口迁入农村作出限制。在这种情况下，将户口作为界定本集体经济组织成员的重要依据，即作为参加农村“卖地款”分配的重要依据，又对户口向农村的迁移没有法律上的限制，则引发户口无序流动，导致市郊农村户口膨胀，原本村农民不能接受，引发不稳定因素，就不是偶然的了。
另外，《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条第（四）项还将界定本集体经济组织成员的相当一部分权力交由村民自治完成。由于本集体经济组织成员的界定和巨额的不劳而获的财产相联系，因而本集体经济组织成员的界定过程也必然引发尖锐的社会矛盾。
综上，农村集体经济组织成员难以界定，是引发农村“卖地款”分配纠纷以至影响到社会稳定的直接原因；而集体财产私有化过程没有现成的规律可循，是出现“卖地款”纠纷深层次原因。
三、目前条件下如何调和“卖地款”分配矛盾
笔者认为，在目前社会经济体制和法律构架下，应通过制订相应政策，尊重农村集体经济组织的权益，充分发挥村民自治作用，法院慎重介入，以调和“卖地款”分配矛盾，维护社会稳定。
（一）、尊重农村集体经济组织的权益，建立农村户口准入制度。
市场经济要求产权明晰，而农村“卖地款”分配纠纷引发社会不稳定直接原因就是集体经济组织成员难以界定，即产权不明晰，难以确定“卖地款”应当属于哪些人。由于现阶段地方法规和公民习惯思维仍将户口做为界定农村集体经济组织成员身份的重要依据（如《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条），户口的流动已经是农村集体经济组织成员身份变化的重要原因，违背农村集体经济组织意愿的户口迁入也是影响农村稳定的重要因素，因而政府应当建立农村户口准入制度，让农村村委会或者集体经济组织在户口迁入问题上享有一定的决定权，维护集体经济组织即集体经济组织内部成员的权益，保证集体经济组织成员的相对稳定，以避免利益驱使户口的非正常流动，迁入农村又未分得“卖地款”，从而形成群体性事件。
（二）充分发挥村民自治作用，法院有度介入
笔者在办案实践中注意到，前几年法院判决的一些农村分配案件，由于脱离该村实际，在很多地方难以执行。如济南市某区人民法院2002年判决的某村十九户“姑娘户”（外嫁女）参加分配案，至今没有一个得到执行。后经调查上述“姑娘户”多数是“空挂户口”人员，即户口在本村而人不在本村，村委会认为执行这一判决导至本村参加分配的户口不断膨胀，无法为本村村民所接受。而拿到判决书的“姑娘户”认为自己的要求已经得到了法律的支持，既然判决难以执行，则该村再次分配“卖地款”时，这些姑娘户干脆不再打官司，直接拿着未执行的旧判决书作为要求合法的“证据”，到政府部门上访、静坐，造成了不好的社会影响。
《村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……（三）从集体经济所得收益的使用。”“卖地款”从民法理论上讲是处置集体财产的收益，应当属于《村民委员会组织法》第十九条规定的范围。除《土地管理法》明确的安置补助费外的其余“卖地款”，法律没有明确落实到集体经济组织成员每个人身上，村民会议可以依据法律赋予的权力，决定将安置补助费之外的“卖地款”用于分配给特定的人，如给老人和孩子，如奖励大学生和照顾困难户，也可以决定用于平均分配。所以即使是村集体经济组织成员，村民会议也有权根据本村的具体情况，根据某成员具体情况决定其多分、少分或者不分。由于法院对一个村及村民情况的了解远没有村民对本村情况更了解，所以法官的认识远没有本村村民会议的决议对本村村民更公平。如果法院直接判决某人应当参加分配或者不应当参加分配，或者应当分配的数额，则是以法官的公平标准否定村民会议的公平标准，实际上是在村民会议没有违反法律的强制性规定的情况下，法院剥夺村民会议的权力。这种情况，只能弱化村民自治的权利，引起更严重的社会混乱。所以，在现有情况下，只有充分发挥村民自治的作用，才能保证本村村民间的相对公平，才能维护农村的稳定。
当然，《村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讲座决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产财产权利的内容。”法院对于要求审查村民会议效力的，要求依据村民会议的决定分得相应数额的，法院也应当作出相应的裁决。
四、笔者关于“卖地款”分配办法的一种设想
农村土地全部丧失农民无地可种，就如同企业破产工人无工可做一样，均是生产资料的丧失导致劳动者失去按劳分配的条件。破产企业职工的安置办法，是按工作时间长短交纳养老保险，或者发放给职工个人买断工龄，在分配过程中仍体现了按劳取分配的原则。“卖地款”的分配，也可以按照按农民在从事农业劳动时间长短，计算每人应分数额，体现收入基本和从事农业劳动的时间成正比的公平原则，避免仅凭户口迁移变化即可获得巨额暴利引发不稳定因素，化解分配不公引发的社会矛盾。具体设想为[page]
（一）计算方式
1、不满16周岁的不参加分配；
2、16～60岁的，按照从事农业劳动间长短（户口改革前按农业户口时间，户口改革后按未取得社会统筹养老保险时间）计算在“农龄”；
3、60岁以上的，超过60岁部分，不再计算“农龄”（即最高“农龄”44年）；
每位农民的分配数额=每一年农龄应分数额×本人的农龄。
（二）特殊情况处理
1、学生在校期间计算“农龄”参加分配；
2、义务兵和兵龄不满十年的士官计算农龄参加分配（根据《兵役法》等相关法律兵龄满十年的士官由政府安置）；
3、服刑人员计算龄。
以上公式虽类同工人养老保险交纳，因为由于文化技能的限制，和计划生育政策对农村的倾斜，农民的再就业能力远低于城市人口，农民的家庭负担又远大于城市人员，故分配数额即使略高于工人养老保险也是符合社会公平原则的。
农村的“卖地款”分配工作，是市郊农村村民委员会或者集体经济组织普通存在的难题，而农民由于自身文化、理论和经验的限制，往往花费很大精力，拿不出切实可行的方案，作为执业律师，如能总结自己的办案实践，为市郊农村分配工作提供出可供参考意见和建议，把“卖地”带给农民集体的实惠，公平地落实到每个农民身上，从而促进社会稳定，应当说是为建设社会主义和谐社会应做的一点贡献