一、我国当前农村宅基地使用权制度的基本特征
(一)主体特定性
我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”。农村宅基地取得权是一种基于身份的权利,就其初始取得而言,权利取得主体只能是本集体经济组织的成员,而且只能是自然人,不能是法人或者其他非法人组织。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出,村民申请取得宅基地后只能自己建房,不可转让。
(二)产权无偿性
宅基地使用权主要发生在农村,是广大农民最基本的生活资料。宅基地使用权的取得,是基于集体经济组织的分配所取得,不是通过交易行为以支付对价方式获得。农村宅基地具有很明显的社会福利性质。尽管在有些地区,农村宅基地使用权的取得要支付一定的费用,但目前我国有关法律尚未明确规定实行有偿使用。制度上村民取得宅基地使用权是无偿的。农民能够无偿取得宅基地使用权,获得基本的生活条件,这也是农村居民与城市居民相比较,享有的最低限度的福利。
(三)使用无期限性
宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、建厕所、拱棚等建筑物,并对建筑物享有所有权,依建筑物所有权而长期、永久地使用宅基地。即使地上物灭失后,房屋所有权人可以翻建、改建、扩建,而仍然使用宅基地。
(四)权能限制性
1998年《土地管理法》规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地,不予批准”。在我国现阶段,宅基地使用权是不能自由转让的,只允许在集体组织成员之间进行转移。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,城镇居民即使购买了农村住宅,也不能取得宅基地使用权。”同时还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》规定:“耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。”
二、我国农村宅基地使用权制度存在的问题
(一)农村宅基地使用权分配制度不明确
我国目前没有完善的宅基地使用权分配制度,缺少相关的制度体系,造成宅基地使用权分配秩序混乱。各省分配标准不一,省内不同地区的分配方法也存在很大差异。此外,由于宅基地所有权主体虚位,我国宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。宅基地使用权分配制度缺乏透明度,实际的分配权操纵在村干部手中,在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配,也不利于农村社会的稳定和和谐。
(二)农村宅基地取得制度不合理
通过调查发现,作为不动产物权的农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则。我国现行《土地管理法》规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定,导致农村宅基地使用权审批工作不规范,农村宅基地多占、超占情况突出。
农村宅基地使用权的取得具有无偿性。我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用,但同宅基地的价格相比,缴纳的费用微乎其微。也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方,尤其是经济发达地区农村宅基地超占、多占现象严重,造成土地资源的浪费。
(三)农村宅基地使用权监管体制不完善
1、宅基地使用权登记制度缺失。从全国情况来看,有74.49%的农户表示全部或部分领到了宅基地使用权证或房产证,18.79%的农户表示没有领到证书,还有5.45%的农户不清楚自己是否领到了证书。这一方面表明我国农民对农村宅基地使用权方面的法律意识薄弱,另一方面也表明我国农村宅基地使用权登记制度不完善。登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患,也造成了司法和管理上的困难。
2、农村宅基地使用权管理失效。农村宅基地使用权管理的失效表现为农村宅基地规划的不合理。由于缺乏有效的合理规划,有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展,形成“空心”村。此外,农户将宅基地挪作他用的现象大量存在。调查中,有38.02%的农户表示当地宅基地可以用作建住房以外的经营性用途,16.29%的农户表示不清楚宅基地是否可以用作建住房以外的经营性用途。
三、城市化进程对农村宅基地使用权制度的影响
城市化是指居住在市、镇地区的人口占总人口比例的增长过程,它既是一个人口向城市集中的过程,也是一个城市数量增加和城市地域扩大的过程。改革开放以后,我国进入了一个相对快速的城市化过程,GDP的平均增长速度达到9.4%。2006年我国乡村人口占全国总人口的56.10%,同1978年的82.08%相比,下降了25.98%。城市化的发展对我国城乡人口结构、土地利用状况等都产生了一定的影响。
(一)城市化影响城乡人口结构
城市化过程一方面使农村人口转变为城市人口,促进了劳动力的自由流动;另一方面,农村剩余劳动力向城市转移,大量农村人口进入城市,其中有部分人在城市长期居住,实际上已经融入城市生活中。农村人口的减少必然带动农村建设用地的需求的减少,甚至造成农村宅基地的闲置。
(二)城市化对土地利用形式的影响
城市化带来了土地利用形式的变化,大量农村用地将会随着经济发展转变为城市建设用地。城市化对程中土地利用数量结构的变化不仅表现为总体用地结构中农用地减少、城镇及工矿用地增加、交通用地增加,也表现为二级地类中的农业用地内部结构变化、城镇内部用地结构变化等其他形式。城市化对土地资源的需求促使土地价值上升,对土地资源的利用也向利益更高的方向移动。农村宅基地作为效率比较低的土地利用形式,受到城市化的严重冲击。
四、我国农村宅基地使用权制度创新的思路
(一)加强立法,完善农村宅基地使用权法律制度体系
同城镇土地使用权制度和农村其它土地使用权制度相比,农村宅基的使用权制度法律资源的稀缺性状况更为严峻。一方面,我国农村宅基地使用权制度存在立法上的缺失。我国农村宅基地使用权的许多问题在法律上找不到相关条文来解决。另一方面,农村宅基地使用权相关法律规范缺乏系统性。目前调整农民宅基地权利的法律规范大多效力层次较低,还没有一部直接调整和规范农村房地产的法律,仅靠分散在《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范来调整。2007年我国颁布的《物权法》也仅粗线条的构建了我国农村宅基地使用权制度的框架,并没有对其法律内容做出更为详尽和准确的司法解释或重新构建另一套法律制度。完善农村宅基地使用权法律制度应从立法和执法两方面入手,在已有法律的基础上,建立完整的农村宅基地法律体系,并对具体行为程序做出明确规定,以有效约束各行为主体的行为。[page]
(二)明晰产权,强化农村宅基地使用权权能
有效的产权制度不但能够降低交易成本,包括缔约成本和监督履约成本,从而为市场有效运行提供良好的秩序,还能够提供激励,最大限度地激励人们努力工作。因此,产权权能的设置及其细分应能使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源,产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦,从而降低交易成本。首先,应该从法律上进一步明确集体土地所有权主体为村集体经济组织;其次应该在“弱化所有权能,强化使用权能”的原则上,明确界定农村宅基地使用权能;同时,加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。
(三)强化市场功能,明晰市场配置和政府配置的边界
我国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立,农村人员大范围的流动,城市进程的加快和房地产业的发展,原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束,使农村宅基地的利用朝市场化的方向发展。而我国农村宅基地使用权制度仍然保持其封闭性,这必然会造成土地资源的浪费和利用效率低下。市场机制是优化资源配置的有效方式,应该在健全法律约束机制的前提下,建立并完善农村房地产一级、二级市场,让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易,逐步与城镇房地产市场体制接轨。
