从实行家庭联产承包责任制以来，承包制已经在农村走了二十余年的历程。承包制从最
初的种植业承包发展到包括了农、林、牧、副、渔甚至工业、服务业等各领域。农业承包合
同的签订数量逐年攀升，2003年的农业承包合同数据估计达到了10亿份
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，在这其中农村土
地承包合同占据了极大的分量。然而，如此庞大数量的合同在现实运行中存在着大量的问题。
在农村，由于认识问题、经济利益问题，不能自觉维护农村土地承包合同、不履行农村土地
承包合同的现象时有发生，甚至随意侵犯农民的经营自主权和合法利益，加上人口的增长、
迁移和市场、价格等因素的不断变化，合同的变更、解除以及合同纠纷的调解任务相当繁重。
因此，加强和规范农村土地承包合同的管理势在必然。
在《农村土地承包法》颁布以前，全国各个省份都出台了管理条例或者办法，有地方性
法规，也有地方性规章，但相对于农村土地承包合同的快速发展都缺乏足够的法律约束力，
现实往往是合同签订后就无人管理和监督，而且政出多门。《农村土地承包法》颁布以后，
在一定程度上推动了农村土地承包合同的统一管理，但还是与现实需要有着巨大的距离。《农
村土地承包法》的有关条文规定了县、乡两级政府的管理权力以及县级以上农、林部门具有
的各自职责，对管理的方法、形式、内容未作具体的规定，并且与《土地管理法》只赋予县
级以上政府管理权的规定产生了冲突，同时对不同种类的合同的管理按不同部门区分的办法
也容易造成管理的混乱，因为现实中一份农村土地承包合同有时涵盖的内容是很广泛和复杂的。为此，有学者建议，农村土地承包合同应该一概“由县级以上人民政府主管，不区分具
体的主管部门”
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，是值得考虑的。针对合同管理的形式、方法和内容，笔者则认为应将管
理限制在合同的备案、鉴证、续订、监督以及纠纷的调解等方面，并且必须有一套严格的管
理程序。
有学者担心，赋予政府部门对农村土地承包合同的管理权力，容易“使本就强大的行政
权力介入到农地承包关系中，影响了合同的自由订立和实施”
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。这种担心是很有道理的，
现实中本来存在地方政府随意干预合同签订和实施的情况。但是，如果因此就因噎废食不进
行管理，又势必会造成合同签订和履行的混乱，影响农村稳定。鉴于此，笔者认为我们现在
不是要取消管理，而是要加强管理。必须通过加强立法工作来对政府的管理权进行控制，在
不侵犯合同自由的前提下，将管理限制在合同的备案、鉴证、续订、监督以及纠纷的调解等
方面，并且在管理的过程中要严格依法按程序进行。只有这样，学者们所担心的局面才不会
出现。
