摘要:集体建设用地流转是土地市场健康发育的必然结果。本文论述了农村集体建设用地进行流转的客观必要性,分析了流转过程中现存的一些问题,提出了农村集体建设用地流转的改革方向。
关键词:农村集体建设用地; 流转; 土地产权
中图分类号:F321.1文献标识码:A
随着改革开放不断深入,社会经济不断发展,对建设用地的需求量越来越大,一些城乡结合部地区集体非农建设用地自发无序的流转已经形成了一定的隐形市场。虽然集体非农建设用地的流转对发展区域经济、提高人民生活水平能够发挥一定的作用,但也会造成土地利用混乱,土地产权关系不清,建设用地供应总量难以控制,土地市场秩序遭损等问题。
一、集体建设用地流转的客观必然性
集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农建设所使用的土地,主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地以及农村居民住宅用地。集体建设用地流转是指集体建设用地使用权发生转移的行为,包括使用权转让、租赁、作价入股、联营联建和抵押。集体建设用地流转,是土地市场逐步发育的必然结果。我国的土地使用制度改革是从国有土地开始的,现行法律规定国有土地可以进入市场而集体土地不可直接入市。但随着社会主义市场经济的建立,集体建设用地自发流转和私下交易的现象越来越多,集体建设用地流转已是大势所趋。
(一)集体建设用地使用权流转是市场经济条件下资源优化配置的必然选择
改革开放使我国经济建设一直以较高速度发展,经济发展要求更多地投入各种生产要素,包括土地的投入。随着国家土地供给宏观调控不断加强,城镇国有土地可供量日益减少,国家正常渠道的建设用地供给逐渐稀缺,这为集体建设用地入市交易提供了很大机会。
从我国国情看,我国耕地资源的相对稀缺和建设用地的巨大需求存在着尖锐的矛盾。经济发展引发建设用地供应的大量缺口,可供建设用地数量有限,现有建设用地挖潜能力未能充分发挥,大量建设用地需求必然要求土地资源重新优化配置,得到最佳利用。集体非农建设用地面广量大,通过市场流转将大大提高利用率,使土地资源得到有效配置;其重新流动配置作为正常渠道的土地流转的一种补充,可大大减缓建设用地需求对农用地的压力。而且随着经济的发展,城镇的市政、公用、交通、通信等设施逐步配套齐全,不但改善了城镇投资环境,也使城乡结合部的投资环境得到了极大改观,客观上为集体非农建设用地入市提供了前提。
(二)推行集体建设用地流转可以保障失地农民的生产生活
随着经济快速发展,对土地的占用不可避免。推行集体建设用地流转可为经济发展提供土地保障,并合理补偿、妥善安置农民的生产生活,维护广大农民的根本利益。实践证明,采取集体土地流转方式,对镇村两级集体经济组织来说比征为国有土地之后出让土地使用权,更具有深远的意义。
1.产权不变。土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料,是农民的安身立命之本。失去土地对农民来说,就意味着对生存的威胁。集体土地流转不同于割断与农民一切关系的征用,仍然保持土地的集体所有权,与农民保持实质性联系,只是用途发生了改变,取得收益的方式发生变化。
2.收益稳定。集体建设用地出租,按年租制,每年都有相对固定的收入;转让流转,一次性交完转让年限内的租金,可用于集体公用设施建设,到期后土地由集体收回,仍然可以继续流转,创造效益;作价入股,每年可以参与分配,使集体经济组织获得比较稳定的收入。
3.农民实惠。实行征用土地方式和一次性补偿安置,虽然从中能够得到一笔土地征用费,但对维持农民的长远生计,可谓杯水车薪。推行集体土地流转,确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位,他们能够对集体土地收益进行合理确定和分配;除了支付流转土地的农户安置补偿费外,可以通过出租、入股、联营等方式获得土地收益。
(三)有利于集体建设用地的集约利用,提高土地利用率
集体建设用地的流转和集体建设用地市场的建立,是保护耕地的治本之策。它可以大大提高集体存量土地的利用率,最大限度地满足新形势下的用地需求,解决经济发展用地与保护耕地的矛盾。
二、现存的问题
(一)流转缺乏明确而权威的法律依据
新《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”按照上述法律规定,集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但不得出让、转让或出租,因此集体建设用地流转在法律上是被禁止的,现行法律的规定和农村集体建设用地流转的实际情况发生明显冲突。新《土地管理法》规定的农村村民出卖、出租住房的情况,虽然允许集体土地流转,但也因缺乏可操作的具体规定,如对于流转的程序、流转对象以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定,实际无法进行。
另外,现行征地制度也有缺陷。新《土地管理法》对土地征用的范围有明确的界定,一般是政府的公益事业、公共设施和大型水利交通等用地才能办理征用。可是实际工作中,征地过宽过滥,几乎包括所有建设用地项目都在征用农民集体土地;而且征地补偿安置没有按照上级规定的标准及时足额到位。由于对征地没有限制,敞开式供应,所以必然导致集体建设用地流转受阻。
(二)产权不明晰,使得集体土地所有权得不到应有的保障
1.行政权代行土地资产经营权,直接侵害土地所有权。除农村出租住房由村民自行决定外,集体建设用地流转一般是由乡镇特别是村来具体操作,而不是由作为土地所有权人的村内集体经济组织施行。由于村内集体经济组织和村、乡镇两级集体经济组织是不同的利益主体,在利益关系不一致时,处于劣势的集体经济组织在他人代为行使土地权利的情况下其利益难以得到保障。
2.地方政府或农村集体经济组织将下级集体经济组织所有土地上收为本级所有。有些地方为解决土地产权主体不明确、权属不清、界限不明的问题,方便组织管理和登记发证,或为了城市建设用地统一规划和利用,将村民小组集体土地所有权上收,确定为村集体经济组织或乡镇集体经济组织所有,或将“城中村”或城乡镇结合部的集体土地“宣布”转为国有土地。[page]
(三)缺乏规范的流转制度约束,造成无序流转
1.自发的农村集体建设用地流转,直接导致土地利用混乱,对土地利用总体规划和城市规划的实施造成冲击,规划落实困难,规划指标屡遭突破。
2.隐形市场活跃,违法用地屡禁不止。未经批准直接将耕地转为建设用地或将建设用地直接进入市场。工业用地以联营为名行转让、出租之实,住宅用地则是通过房屋出租或私自转让进行交易。
3.建设用地供应总量难以得到有效控制。集体建设用地特别是生产经营性用地供地的渠道多、杂、乱,政府宏观调控土地市场的能力被削弱,正常土地市场秩序受到干扰。
4.土地行政主管部门对流转缺乏有效的管理。各地对集体建设用地的流转往往持“不予承认,也不予管理”的态度。即使在一些地方相继出台了一些管理措施和办法,但在不同地方,政策、标准、条件、程序不同,缺少可供全国共同遵循的、符合市场规律的章法。
5.耕地保护受到冲击,耕地占补平衡难以实现。集体建设用地入市和流转游离于规范管理之外,耕地在数量上和质量上的占补平衡难以实现,耕地保护目标受到严峻挑战。一些农村集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄,不愿意承担耕地保护的义务。
(四)流转的收益分配关系混乱,不利于土地市场的建设和农村的稳定
集体建设用地流转主体呈多元化发展趋势。从目前的情况来看,参与集体建设用地流转的主体包括乡镇、村、村民小组各级集体组织及村民和国有企业、民营企业、个体工商户、城市居民等。流转收益分配是集体建设用地流转的关键。主要存在以下问题:
1.国家利益在集体建设用地流转中没有得到体现。集体建设用地的价值在很大程度上是依赖国家长期基础设施的建设,因此其流转中所得收益的一部分应该是国家基础建设的投资带来的,但实际情况是国家所应得的收益基本没有得到体现。
2.集体土地所有权主体与县、乡镇、村及农民之间的土地收益分配关系不清。尽管很多地方对集体建设用地流转的收益分配进行了探索,但对于村、乡镇、县以及集体经济组织内部如何进行收益分配,仍然缺少理论依据和实践检验,更缺乏统一规范。如农民出租房屋所含的土地收益全部为个人所得,土地所有权人基本上不参与收益的再分配。在个别地方,有的农民通过大量建房出租获取巨额利润。
3.集体建设用地被国家征用后,由于补偿费用低及补偿标准不一,加上分配形式上国家集中的过多,留给集体的太少,被征地农民的实际收入水平下降,生活保障难以落实,造成农民集体上访及暴力对抗国家征地的现象出现,影响了农村社会的稳定和安全。
(五)产权无保障,导致交易不安全
由于农村集体建设用地流转无法可依,权利义务不清,在流转中土地产权无法得到有效的保障,导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断。甚至原集体经济组织中人事安排的变更,也会引起违约和毁约的现象发生,交易安全得不到保障,投资风险加剧。
三、集体建设用地流转的改革方向
(一)完善相关的法律规范
市场经济从根本上讲是法制经济,没有相应的法律规章及制度作保障,就不可能从根本上维护土地权利人的利益。所以为了使土地资源得到更有效的配置,在农村集体建设用地的流转过程中,应逐步建立健全相关的法律法规。首先,要尽快制定集体非农建设用地流转管理的办法,内容应包括范围、形式、程序等,以规范集体非农建设用地流转。其次,应尽快健全完善相应的土地登记制度,实现用前、用中、用后的全程管理。另外,还要细化各种权利,保障各种权利人的利益,解除用地者使用集体土地的后顾之忧。更为重要的是,集体非农建设用地流转的相关法律法规要尽早出台,因为将集体非农建设用地流转纳入有形市场轨道、规范运作,最终还必须有法律规章的保障。否则,一旦涉及诉讼等,政策毕竟不能代替法律,土地使用者也缺乏安全感。
(二)明确入市流转的条件,明晰土地产权
入市流转的集体建设用地必须具备以下条件:(1)权属来源要合法,“四至”界限要明确,已取得土地使用权证,现实中无争议;(2)已经申请流转并得到批准;(3)符合土地利用总体规划和乡镇建设规划;(4)土地所有权人和土地使用者同意并签订书面协议。这样保证流转交易安全,流转有案可查,市场秩序稳定。
集体土地使用权要进入市场,产权代表人必须明确。我国集体土地是镇、村和村民小组三级所有,如果确权工作没做好,产权关系仍然“模糊不清”,使用权交易的收益分配必然会出现纠纷或分配不公。为此,要做好确权发证等基础工作。2001年《关于加快农村集体土地所有权登记发证工作的通知》中已明确规定:“凡是土地家庭承包中未打破村民小组(原生产队)界限的,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确定给村民小组农民集体所有。”通过加快农民集体所有权登记发证工作,明确土地所有权的主体,可增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力,从根本上促进农村集体土地的公开、公平、公正流转。
(三)强化行政管理
政府是管理土地的主体,为了认真履行管好用好集体土地的职责,政府有必要采取相应的行政措施,加强对土地使用的管理。
一是除法律规定必须使用国有土地的以外,其他建设项目优先使用集体土地。限制对集体土地的征用,应把“征用”范围严格限制在法律所规定的“公共利益需要”内;除“公共利益需要”外,需要将集体土地转为国有的,必须按等价交易的原则,由政府以市场价予以收购,以避免将“征用权”内涵和外延任意扩大,造成对集体土地所有权永久性的侵害。对受转主体的限制应尽可能打破界线。除国家法律明确规定必须使用国有土地的以外,一般经济组织和个人都可以选择使用集体非农建设用地。集体土地的权能在符合土地利用总体规划、城市或村镇建设规划的前提下,应与国有土地所有权能一视同仁。要鼓励企事业单位使用集体土地,并不断地提高用地单位对集体土地的认可程度。
二是集体土地有偿使用优先采取租赁、入股、联营等方式,不鼓励搞50年一次性流转,尤其对投资额较小的企业用地,提倡以租赁、联营、入股等形式提供土地使用权,以减少企业投资压力,并保证农民获得长期的土地收益。要把好供应关,积极探索有效途径,逐步建立和完善公告、公示等制度,尝试引入招标、拍卖等行之有效的供地方法。[page]
三是村级组建房屋开发公司或股份有限公司,在办理农用地转用手续时,采取留地安置法,优先向该公司提供集体建设用地,让其建造标准厂房或公寓式住房出租经营,为村组开辟增收门路,为失地农民建立长期生活保障。
(四)完善价格体系
土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。但目前,我国的基准地价体系是相当不完整的,集体非农建设用地使用权,由于产权本身一直未被承认,在价格体系上更是空白。因此,要将集体土地推入市场,当务之急是要尽快细化各种权利,建立相应的地价体系及地价评估体系。当前有必要在土地价格上,对国有土地与集体土地加以区别,拉开档次,实行“两种土地、两种价格”,提高集体建设用地的吸引力,鼓励企事业使用集体土地。
(五)坚持公平与效率原则,完善集体土地收益分配体系
集体建设用地使用权流转中关键问题是收益分配问题。其中涉及到政府、集体和个人,三者利益的分配应该坚持公平与效率原则。国家在基础设施建设中进行了大量的投资使集体建设用地价值得到提升,同时我国集体土地所有权是一种受限制的不完全所有权,国家以发挥土地的最大社会效益为目标对土地进行宏观管理,政府代表国家行使管理权,应参与利益分配。集体土地所有者拥有土地的所有权、参与收益分配,是所有权在经济上的体现。土地使用者在使用土地过程中对土地进行了一定的投入,理应参与土地交易获得利益分配。从农村集体经济发展现状来看,在制定流转收益时应当将收益的绝大部分归土地使用者和集体组织,城市规划区内因国家对土地基础设施的投入,政府管理部门可享受一定的收益分配;但对于农村、乡镇的建设用地流转,国家并没有对其进行过多的追加投入,不应该参与直接的收益分配,可收取一定的管理费用,还可通过收取土地流转增值税来调节,发挥政府通过税收再分配收入的作用。
集体建设用地流转过程中的收益应以土地所有者地租和国家税收的实现为原则,(下转第62页)
(上接第54页)针对各地经济发展存在的差异,集体建设用地流转收益分配还应依照既激励使用者将粗放利用和存量建设用地入市流转,又要约束参与流转者不能以追逐经济利益为单一目标,保证集体经济利益得到最大体现。另外,在土地利用总体规划划定的建设用地范围内,应留出一定比例用以贮备,既可解决企业用地成本过高的矛盾,又保证了农村集体经济组织拥有源源不断的土地收益,确保广大农民的增收和农村社会的长治久安。
土地不是劳动的产品,是自然的一部分。虽然因其有使用价值,可以按照资本运转法则进行流转,但这种流转是在特定条件下、特定主体之间进行的,与一般商品的自由流转是不同的。而我国集体建设用地的流转更存在着很多特殊的因素,因此,如何使集体建设用地的流转更加适应社会经济发展的要求,是需要研究的问题。
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