上诉人(原审被告)：北海市人民政府，住所地广西壮族自治区北海市东二巷2号。
法定代表人：唐某良，该市市长。
被上诉人(原审原告)：郑某如，泰国公民，住泰国曼谷沙吞南路889号泰国某华总商会大厦9楼，护照号码A312784。
一、基本案情
1992年，泰国公民郑某如在北海市设立外商独资企业泰某(北海)物业投资有限公司(以下简称泰某公司)。1993年1月9日，北海市土地管理局以北土批字(1993)09号批复同意将位于北海市银滩的137.2亩土地的使用权出让给泰某公司，并于同年6月10日向泰某公司颁发了第216号《北海市建设用地许可证》。1994年10月8日，北海市土地管理局根据泰某公司与北海利某物业有限公司(以下简称利某公司)变更土地使用权的报告，以北土字(1993)177号文同意将上述土地使用权由泰某公司变更为利某公司。泰某公司得知土地使用权被非法变更后，向广西壮族自治区高级人民法院起诉利某公司侵犯其土地使用权。后经北海市土地管理局查明，变更土地使用权的报告是泰某公司管理人员与利某公司所为。因此，北海市政府于1995年8月14日以北政办函[1995]75号文撤销北海市土地管理局北土字(1993)177号文，恢复泰某公司的土地使用权。此时，利某公司已在该土地上开发建设“海都花园”项目。同年9月29日，北海市政府主持协调两公司之间的争议，形成《会议纪要》，主要内容包括：恢复泰某公司的土地使用权;利某公司在该土地上的建筑物由泰某公司按双方接受的评估值出资接收;泰某公司不如期支付上述建筑物款项，争议的土地由北海市政府重新处理，并退回泰某公司已交的地价款。
1995年10月23日，泰某公司向北海市土地管理局交纳土地出让金14384191.51。同年31日，北海市土地管理局以北土字(1995)173号文恢复泰某公司对该土地的使用权，并颁发北土建(九五)字第052号《北海市建设用地许可证》。随后，泰某公司向广西壮族自治区高级人民法院撤回对利某公司的起诉。1996年8月，经泰某公司、利某公司双方委托，北海市定额管理站对“海都花园”进行造价核定。1996年12月18日，泰某公司致函北海市政府和利某公司，同意8712.1367万元的交接总价格。1997年4月14日，在北海市政府主持形成的《会议纪要》中，泰某公司与利某公司约定于当年5月20日前完成交接，但双方并未签订正式合同。约定期限届满后，因泰某公司认为交接款项与市场价格不符，未与利某公司交接。利某公司因此向北海市中级人民法院起诉，要求泰某公司赔偿损失2000万元，解除双方原合同关系。1997年9月1日，北海市中级人民法院根据利某公司的申请作出财产保全裁定，冻结了北海市土地管理局应退还泰某公司的出让金1438万余元。次日，北海市政府以北政函[1997]56号《关于“海都花园”土地使用权纠纷处理决定的通知》(以下简称北政函[1997]56号通知)决定：一、撤销北海市土地管理局土字(1995)173号《关于恢复泰某(北海)物业投资有限公司“宾馆、别墅”建设用地土地使用权的批复》;二、注销该局颁发给泰某公司的北土建(九五)字第052号《北海市建设用地许可证》;三、“海都花园”91553.8平方米国有土地的使用权属利某公司所有。1997年9月15日，北海市土地管理局根据北海市政府的决定给利某公司发放了(1997)北土建字第034号《建设用地批准书》。利某公司将建筑面积16500平方米、用地面积91533.79平方米的“海都花园”50幢别墅(A12-A42、B21-B34、D1-D5)抵押给了长春市国联城市信用社，评估价值9860万元，抵押额9860万元，并于1997年9月23日在北海市房地产交易中心办理了抵押登记手续。1997年9月23日在北海市房地产交易中心办理了抵押登记手续。1997年12月22日，利某公司再办理“海都花园”抵押登记手续，抵押权人为中国农业银行周口分行营业部，C1-C5五幢别墅于1998年3月23日被吉林省长春市中级人民法院查封。
泰某公司不服北海市政府北政函[1997]56号通知的决定，向广西壮族自治区人民政府申请复议，广西壮族自治区人民政府于1997年10月28日受理该复议案件，1997年12月11日，广西壮族自治区人民政府以桂政复决字(1997)8号《行政复议决定书》决定维持北政函[1997]56号通知，但认为北海市政府应在法院审理利某公司诉泰某公司一案后，将原被法院冻结的土地出让金退还泰某公司。泰某公司仍不服，向北海市某级人民法院提起行政诉讼，1998年4月23日，北海市中级人民法院以(1998)北行初字第2号《行政判决书》维持北海市政府北政函[1997]56号通知。泰某公司上诉后，广西壮族自治区高级人民法院于1998年12月9日以(1998)桂行终字第11号《行政判决书》，维持了北政函[1997]56号通知第一、第三项决定，“海都花园”土地使用权属利某公司所有。
1999年6月8日，在北海市某级人民法院调解下，利某公司、泰某公司就项目交接赔偿纠纷一案某成《和解协议》。北海市中级人民法院据此制作(1997)北民初字第72号《民事调解书》(以下简称调解书)，确认：泰某公司已付给北海市土地管理局的1438万元土地出让金中的838万元作为赔偿利某公司的损失，其余600万元由利某公司以海都花园C1、C2、C3、C4、C5五幢别墅相抵，而泰某公司已支付给北海市土地管理局的1438万元转为利某公司支付给北海市土地管理局的土地出让金，利某公司、泰某公司与北海市土地管理局不再存在债权债务关系。北海市土地管理局以案件第三人的身份于1999年6月9日签收了调解书。2003年6月20日，北海市中级人民法院以利某公司将已办理抵押的别墅抵对泰某公司的欠款构成欺诈为由，以(2001)北民再初字第3号《民事判决书》，撤销了调解书，并驳回利某公司对泰某公司的诉讼请求。文章另查明：泰某公司系郑某如独自投资的外商投资企业，注册资本360万美元。该公司因不参加工商年检，于2001年11月27日被北海市工商行政管理局吊销。
2004年5月28日，郑某如起诉至一审法院，请求依法判令北海市政府退还泰某公司已经交纳的土地出让金1438万元，并支付逾期付款利息7437776元(1997年9月3日至2004年6月4日)，共计21748312元;本案诉讼费由北海市政府负担。
北海市政府答辩称：根据泰某公司与利某公司某成的《和解协议》，泰某公司所交纳的1438万元土地出让金，转为利某公司向北海市土地管理局交纳的土地出让金。北海市中级人民法院的调解书后来虽被撤销，但行政机关已办理用地手续，两公司之间土地出让金支付的行为具有不可逆转性。北海市政府在两公司的民事纠纷中并无过错，依法不应承担土地出让金的返还义务。[page]
二、一审法院的认定与判决
一审法院审理认为，本案为返还土地出让金纠纷，郑某如为泰国公司，故本案为涉外案件。
(一)关于本案管辖权及适用法律问题
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四条“凡在中华人民共和国领域内进行民事诉讼，必须遵守本法”、最高人民法院《关于涉外民商事案件诉讼管辖的若干问题的规定》第一条之规定，一审法院对本案具有管辖权。本案为国有土地有偿出让而导致的土地出让金返还纠纷，国有土地出让法律关系的当事人为泰某公司和北海市政府，均属中国法人，郑某如仅为泰某公司权利义务的承受人，且国有土地出让法律关系的标的物在广西北海，根据《民法通则》第一百四十五条第二款之规定，依据“最密切联系原则”，本案应适用中华人民共和国法律。
(二)关于郑某如的诉讼主体资格问题
泰某公司为郑某如独资的外资企业，已经被工商吊销，根据最高人民法院法经(2000)24号《关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》之规定，郑某如作为泰某公司唯一的出资人，可以作为本案原告参加诉讼。
(三)北海市政府有无义务向郑某如返还土地出让金的问题
本案14384191.51元土地出让金是泰某公司为了取得位于北海市银滩的137.2亩土地的使用权于1995年10月23日向北海市土地管理局交纳的款项。但该地使用权在泰某公司和利某公司之间发生争议，经北海市政府决定使用权属于利某公司，后经广西壮族自治区人民政府复议、北海市中级人民法院一审、广西壮族自治区高级人民法院第二审的行政诉讼最终维持了土地使用权属于利某公司的行政决定。因此，土地使用权的归属问题已经过行政诉讼程序得到解决，泰某公司最终没有获得土地使用权。北海市政府至今未退还该土地出让金14384191.51元给泰某公司，是认为该款已根据北海市中级人民法院的调解书抵作利某公司应交纳的土地出让金，已经不是泰某公司的款项。一审法院认为，北海市政府与北海市土地管理局根据法律的规定，代表国家管理国有土地，具有行政管理职能;而其向土地使用者出让国有土地使用权并收取土地出让金时，与土地使用都形成的是平等主体之间的合同关系。北海市政府北政函[1997]56号通知决定“海都花园”土地使用权从泰某公司变更给利某公司，是其行政职能的体现。但撤销泰某公司的土地使用权后，本应向泰某公司退回已交的土地出让金。问题在于1999年6月8日由北海市中级人民法院作出的并经泰某公司、利某公司、北海市土地管理局签收的调解书因利某公司将调解标的物抵押给了他人，构成欺诈，因此于2003年6月20日被北海市中级人民法院撤销后，因调解书已产生的后果由谁承担?
一审法院认为，人民法院的民事调解书是对当事人之间的和解协议进行司法确认，使和解内容具有国家强制力的司法文书，使当事人之间的合同关系具有法律效力的依据。本案中，北海市土地管理局作为第三人参加北海市中级人民法院(1997)北民初字第72号项目交接赔偿纠纷案，虽未参与签订和解协议，但和泰某公司、利某公司一起签收了调解书。该调解书被人民法院依法撤销后，当事人之间基于调解书形成的合同关系因此被撤销，各方的法律关系应恢复到调解书生效之前的法律关系。而1995年《会议纪要》载明若该争议土地的使用权由北海市政府重新作出处理时，应该退回泰某公司交纳的土地出让金。调解书被撤销，是因为利某公司的欺诈行为，泰某公司并没有过错。因此，即使北海市政府没有过错，也应该根据调解书之前的法律关系，将收取的14384191.51元土地出让金返还泰某公司。
本案中，办理土地出让金收费手续的是北海市土地管理局，但根据《中华人民共和国房地产管理法》第十八条之规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建议和土地开发。”北海市政府作为土地使用权出让的批准部门，代表国家出让土地使用权，收取土地出让金，对于参加本案诉讼也无异议，因此，北海市政府是本案赔偿责任的承担者，其应向郑某如返还土地出让金14384191.51元，并支付逾期付款利息。北海市土地管理局于1999年6月9日签收调解书之前，该土地出让金处于法院查封状态，因此，利息应自1999年6月10日计算，计至本案生效判决规定的履行期限最后一日止，对郑某如主张的1999年6月10日前的利息不予支持。据此判决：北海市政府于判决生效之日起30日内，向郑某如返还土地出让金14384191.51元并支付逾期还款利息(利息自1999年6月10日至本案生效判决规定的履行期限最后一日止，按中国人民银行规定的周期同类资金贷款利率分段计付)。一审案件受理费118751元，由北海市政府负担106876元，郑某如负担11875元。
北海市政府不服一审判决向本院提起上诉称：一审判决确认郑某如可以作为原告诉讼违反法律规定。泰某公司作为外商投资企业，因违法被工商行政管理机关吊销营业执照，企业被吊销营业执照后，丧失的是继续经营的资格，在其不符合企业终止的实质要件(债权债务清理完毕)、形式要件(已办理注销登记)之前，可以自己的名义进行诉讼活动，因而不能将泰某公司以法人名义对外享有的权利义务直接转由股东郑某如享有和承担;一审判决定性错误，遗漏当事人，程序上违法。土地出让合同不能履行与利某公司有直接的利害关系，法院应追加利某公司为当事人，承担本案责任;一审判决用简单的恢复原状定性案件，破坏了原民事行政法律关系的稳定性，这种因民事主体双方违法和过错行为造成的损失转嫁给无过错的善意第三人承担是没有法律依据的;两公司之间土地出让金转移支付的行为具有不可逆转性。泰某公司作为债权人有权将其缴纳在北海市土地管理局的土地出让金(债权)转让给利某公司，并依法通知债务人北海市土地管理局。按照《合同法》第七十九条“债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人”及第八十条“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。债权人转让权利的通知不得撤销，但经受让人同意的除外”，本案涉及土地出让金的债权债务经各方当事人一致同意转让并经有关部门确认，依法办理有关证书，与债有关的土地房产已随之发生转移，依法不得撤销。调解书被撤销是由于利某公司的欺诈行为所致，对因欺诈行为造成泰某公司的损失，郑某如应向利某公司主张，北海市政府无过错，不应承担相应责任。故请求撤销一审判决，驳回郑某如对北海市政府的起诉。[page]
郑某如答辩称：涉及本案的土地出让合同中，只有两个平等的民事主体，一方为土地使用权出让人即北海市政府，一方为受让人泰某公司，因北海市政府没有依据双方约定交付土地，而是实施了具体行政行为将土地重新确权给利某公司，就应该将泰某公司已交纳的土地出让金退还，而利某公司为该争议土地的使用人，北海市政府应依法向其收取土地出让金，是另一平等民事主体间的法律关系，应由北海市政府另行起诉利某公司，与本案无关。北海市政府主张应追加利某公司为本案当事人，无事实和法律依据;泰某公司与利某公司并无债权转移的事实，调解书是基于利某公司的欺诈行为而产生，且被法院认定无效，并依法予以撤销，不应作为北海市政府作出行政行为的合法有效的依据;一审判决北海市政府返还土地出让金，是依据相关法律规定以及泰某公司已交纳土地出让金的事实，而并非是已被判令撤销的调解书;纵观本案的全过程，泰某公司无任何过错行为，依法交纳土地出让金，历时九年多而未实际获得土地使用权，这均是由于北海市政府的违约行为造成的，故请求驳回上诉，维持原判。
三、二审法院的认定与判决
最高人民法院二审查明：1999年6月7日，泰某公司与利某公司共同向北海市委、北海市政府递交了《关于泰某公司与利某公司土地纠纷和解处理情况的报告》称：“在市人民政府的大力关怀和支持下，经我们双方公司的共同努力，于1999年6月7日在北海某成了关于海都花园土地使用权纠纷的<和解协议>，现将我们双方签署的有关协议报上。请市政府以文予以同意，并督促双方积极履行协议，协调有关部门对协议履行给予大力的帮助和支持”。
另查明：泰某公司2001年11月27日被注销。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。
本院经审理认为：关于郑某如的诉讼主体资格问题，因泰某公司2001年11月27日被注销，而非被吊销营业执照，泰某公司的主体资格已经消灭，至于工商管理部门的行政行为是否合法，不是本案的审查范围。郑某如作为泰某公司的唯一出资人，具有诉讼主体资格。
关于一审法院是否追加利某公司为本案当事人的问题，因本案属于返还土地出让金纠纷，在土地出让法律关系某，北海市政府是土地使用权出让人，泰某公司是土地使用权受让人，泰某公司与利某公司之间的纠纷属于另一法律关系，追加利某公司为本案的当事人没有必要。
关于北海市政府应否向郑某如返还土地出让金的问题，泰某公司为了取得北海市银滩的137.2亩土地的使用权，于1995年10月23日向北海市土地管理局交纳土地出让金14384191.51元。1997年9月2日，北海市政府以北政函[1997]56号通知决定该土地使用权属于利某公司公司所有，虽然泰某公司不服，但经广西壮族自治区人民政府复议、北海市某级人民法院一审及广西壮族自治区高级人民法院和行政诉讼，最终维持了北海市政府关于该土地使用权属于利某公司的行政决定。1999年6月7日，泰某公司与利某公司共同向北海市委、北海市政府递交《关于泰某公司与利某公司土地纠纷和解处理情况的报告》及双方签订的《和解协议》，将泰某公司已经交纳的土地出让金直接抵偿利某公司应支付给北海市土地管理局的土地出让金，泰某公司与北海市土地管理局不再存在任何债权债务关系。1999年6月8日，北海市某级人民法院根据泰某公司与利某公司某成的《和解协议》制作了调解书，因利某公司将已办理抵押的别墅折抵对泰某公司的欠款构成欺诈，泰某公司申请撤销调解书，该申请因符合《合同法》第五十四条的规定，该调解书被北海市某级人民法院依法撤销。随着调解书被撤销，泰某公司的债权转让行为亦失去法律效力，当事人之间的法律关系又恢复到泰某公司与利某公司签订的《和解协议》前的状态。据此，北海市政府失去了向泰某公司收取土地出让金的事实基础，应当依法向实际取得土地的受让人收取土地出让金的事实基础，应当依法向实际取得土地的受让人收取土地出让金，并根据其1995年9月29日的《会议纪要》某所表明的态度，即若该争议土地的使用权由北海市政府重新作出处理时，应该退回泰某公司已经交纳的土地出让金。故一审判决北海市政府向郑某如返还土地出让金并支付逾期还款利息并无不当，北海市政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
