新加坡住房保障制度及其启示

苏多永 上海发展战略研究所
一、新加坡住房保障体系框架

(一)住房供给体系

1960年，新加坡成立了直属于国家发展部的建屋发展局，它是一个独立的、非营利性政府机构，财政预算纳入国家计划。政府赋予建屋发展局在公共住房方面广泛的合法权力，既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的住房保障目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设、出售和出租。

(二)住房金融体系

创建于1955年的中央公积金制度是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主和雇员均须按照法定的公积金缴纳率(目前为32％，其中雇员缴纳 20％，雇主缴纳12％)将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。新加坡组屋计划之所以能够顺利推行，良性循环的中央公积金制度起到了十分关键的作用。一方面，中央公积金局将公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买政府债券，政府以贷款和补贴等形式注入建屋发展局，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。另一方面，中央公积金直接履行住房金融职能，即向建屋局发放公共住宅建设贷款，同时向个人购房者提供住房公积金贷款。新加坡的中央公积金制度不仅解决了公共住房建设资金问题，而且解决了中低收入家庭购买力不足的问题。

(三)住房政策体系

推出了庞大的“居者有其屋”计划，1961— 1995年通过7个“五年计划”，累计建成超过80万套的组屋，使得公共住宅占比一度超过90％。

1．严格控制土地资源，为组屋建设提供强有力的土地保障

新加坡约80％为国有土地，土地资源牢牢地掌握在政府手里，从而能够满足组屋建设的土地需求。即使是私人土地，政府也有权征用以支持公共住宅建设。1966年新加坡政府颁布的《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。因此，建设组屋的土地需求能够得到有效满足，并且土地成本远低于市场价格，从而使组屋的低价销售或出租成为可能。

2．以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策

为保障中低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配。在购房准入政策方面，根据经济发展和收入水平，不断调高家庭收入水平，保证80％以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。在购买程序方面，符合政府配房条件的家庭，一律排队等候政府分配住房，低收入者可廉价租房，中等收入者可廉价购房，从而真正解决了中低收入家庭的住房问题。在住宅补贴方面，政府根据购房者的收入状况区分层次，严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障补贴的级别，其首付款、还款额以及还款方式都有所不同，体现出高收入者住房福利少、低收入者住房福利多的补贴方案。

3．严禁炒房，确保组屋政策的顺利实施

20世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的方针、目标。同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，不仅解决了建房问题，而且有效地解决了公共住房的转售转租问题，严格控制了居民的炒房行为。组屋计划的宗旨是“以自住为主”，解决中低收入家庭的住房问题，一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新房，旧组屋必须退还政府，更不允许以投资为目的买房。并且，新加坡现行的法律规定，新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。

二、新加坡住房保障制度的启示

(一)履行政府职能，构建以政府为主体的保障性住房供给体系

新加坡的住房保障制度告诉我们，政府是公共住房保障制度的主体，应承担起为中低收入家庭提供住房保障的责任。因此，政府应以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，通过调整商品房供给结构来遏制房价过快增长，通过政府调控来弥补市场失灵，以满足中低收入家庭的基本居住需求。政府应当成为住房保障供给的主体，成为保障性住房的建设者、组织者和管理者。

(二)完善住房公积金制度，改革住房公积金运营模式，为保障性住房提供金融支持

早在1991年我国就借鉴新加坡的中央公积金制度建立了住房公积金制度，但我国的住房公积金并未在保障性住房建设过程中扮演“主角”，甚至住房公积金参与保障性住房建设还存在法律障碍。因此，必须对住房公积金进行改革。当务之急是修改现行法律法规，允许住房公积金开展专门针对保障性住房建设的“对公贷款”，同时住房公积金可以认购政府住房保障管理部门发行的公共住宅债券，从而为保障性住房提供大量的资金支持。其次，财政部应该为政府住房保障管理部门发行债券提供担保，以提高债券的信用等级；同时，还应向住房公积金贴息，以弥补住房公积金开展针对保障性住房建设的“对公贷款”和中低收入家庭认购保障性住房按揭贷款的利息损失。最后，改革现行的住房公积金缴纳模式和贷款模式，住房公积金个人缴纳部分应不设上限，以增加高收入群体的缴纳额度，但对高收入群体的贷款需求应严格审查，避免其利用住房公积金进行投机炒作。同时对于中低收入家庭的贷款需求应该放宽，尤其是购买保障性住房的贷款需求必须满足，只有这样才能真正实现住房保障目标。

(三)多管齐下，发挥政策效能，全面构建我国住房政策体系

新加坡之所以能解决中低收入家庭的住房问题，是因为建立了完善的住房政策体系，能够为公共住宅建设提供强有力的政策保障。因此，我们必须多管齐下，发挥政策效能，构建住房政策体系。首先，政府应建立保障性住房土地政策体系，加大保障性住房建设的土地供应。国家可以通过立法的形式规定地方政府开发的土地必须有一定比率用于保障房建设，如果该部分土地不能满足国家设定的保障房建设目标，则必须增加土地供应。同时，在转让方式、土地增值税、契税等方面必须有异于市场规则，最大限度地提供土地保障。其次，政府应建立完善的金融政策体系，为保障性住房建设提供强有力的金融支持。政府应以担保或财政贴息的方式鼓励住房公积金、商业银行等增加对保障性住房建设的金融支持，同时对投机炒地、炒房等行为严厉打压，尤其是商业银行和住房公积金必须严格执行国家的差别房贷政策。最后，政府应建立完善的税收政策体系，打击投机行为，整顿房地产市场秩序。唯有建立完善的住房政策体系，才能将保障性住房落到实处，实现保障性住房建设目标。[page]