成都市政府性债务管理办法

第一章 总则

第一条为加强我市政府性债务管理，规范政府性债务举借、使用、偿还和担保等行为，防范债务风险，根据《中华人民共和国预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和省政府《关于印发四川省政府性债务管理办法的通知》(川府发〔2015〕3号)等规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条我市各级政府性债务的举借、使用、偿还、担保和监督管理等适用本办法。

第三条本办法所称政府性债务，包括政府债务和或有债务。

(一)政府债务是指政府为公益性事业发展举借，且确需其承担偿还责任的债务，具体包括：通过省政府代为发行地方政府债券举借的债务;符合国家规定的在建项目后续融资形成，需政府承担偿还责任的债务;经国务院批准锁定的政府存量债务。

(二)或有债务是指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，以及政府依法提供担保的国际金融组织和外国政府贷款形成的债务。

第四条政府债务分为一般债务和专项债务。

一般债务，是指政府为没有收益的公益性事业发展举借的，主要以一般公共预算收入偿还的政府债务。

专项债务，是指政府为有一定收益的公益性事业发展举借的，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还的政府债务。

第五条我市政府性债务管理应当遵循以下基本原则：

(一)量力而行、风险可控。政府债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，实行限额管理。加强或有债务监管，防止发生区域性和系统性债务风险，防范化解财政金融风险。

(二)分级负责、归口管理。政府性债务实行分级负责，市、(区)市县两级政府是政府性债务的管理责任主体。财政部门是政府性债务的归口管理部门，其他相关部门根据职责分工负责政府性债务管理工作。

(三)程序规范、强化约束。建立科学的政府举债融资机制，规范债务举借程序。将政府债务纳入预算管理，严格限定债务资金用途。

(四)明确责任、依法偿债。坚持“谁举债、谁偿还”，分清政府债务和企事业单位债务的偿债责任，企事业单位不得转嫁债务或逃废债务。市级政府财政不承担区(市)县政府债务的偿还责任。

(五)风险预警、目标考核。建立健全风险预警、应急处置、考核问责机制，将政府债务作为一项硬指标纳入市政府对区(市)县政府目标考核。

第二章 债务管理协调机制

第六条成立市长任主任，分管财政的副市长任副主任，市政府秘书长、相关副秘书长，市财政局、市发改委、市国资委、市金融办、市交委、市建委、市经信委、市国土局、市房管局、市审计局、市政府督查室(市政府目督办)、市监察局等部门负责人为成员的成都市政府性债务管理委员会(以下简称市债务管委会)。

市债务管委会下设办公室，办公室设在市财政局。

第七条市债务管委会统筹全市政府性债务管理工作;研究审定政府性债务管理制度、政府债务年度收支预算、政府性债务建设项目投融资计划、省政府转贷我市地方政府债券资金分配建议方案、重大债务资金举借和偿还;研究确定全市政府债务风险应急处置预案;研究解决政府性债务管理的其他重大问题。

市债务管委会办公室负责收集市债务管委会研究事项，就研究事项分别征求市级相关部门意见;组织召开市债务管委会会议，起草并印发会议纪要等日常工作;承办市债务管委会交办的其他事项。

第八条市政府相关职能部门按照“统一领导、归口管理、分工协作、各司其职”的工作原则，共同做好政府性债务的管理、监督工作。

(一)财政部门负责研究制定全市政府性债务管理制度;编制政府债务年度收支预算;分析政府性债务规模及风险状况;汇总重大债务资金举借和偿还情况;统计上报全市政府性债务。

(二)发改部门负责政府投资计划管理和项目审批，编制政府性债务建设项目投融资计划，严格控制债务风险较高地区新开工项目。

(三)国资监管部门负责审核汇总所监管国有企业政府性债务和自主经营性债务年度举借、偿还计划;监督管理所监管国有企业政府性债务资金的使用;督促所监管国有企业积极组织偿债资金，确保债务按期偿还;统计分析所监管国有企业政府性债务和自主经营性债务的风险情况。

(四)金融办负责联系金融监管部门，协调金融机构，加大对我市经济社会发展的支持力度;配合金融监管机构监督检查违法违规融资行为，及时将有关情况上报市政府。

(五)国土部门负责合理安排土地出让进度，确保以土地出让收入为还款来源的债务按期偿还。

(六)主管部门负责审核汇总归口管理企事业单位政府性债务和自主经营性债务年度举借、偿还计划;监督管理归口管理企事业单位政府性债务资金的使用;督促归口管理企事业单位积极组织偿债资金，确保债务按期偿还;统计分析归口管理企事业单位政府性债务和自主经营性债务的风险情况。

(七)审计部门负责会同有关部门审计监督政府性债务举借、使用、偿还等情况，并将政府性债务管理纳入区(市)县政府和有关部门、政府投资公司主要负责人经济责任审计范围。

(八)目标督查部门负责对政府债务管理情况进行目标考核。

(九)监察部门负责会同有关部门查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违法违规行为，实行责任追究。

第九条各区(市)县政府(含成都高新区、成都天府新区管委会，下同)负责本地区政府性债务管理工作，加强政府性债务管理制度建设，审核本级政府债务年度收支预算，审核确定本级重大债务资金的举借和偿还等，研究制定应急处置预案，组织实施债务管理考核。

各区(市)县政府要参照市债务管委会的组织架构成立相应机构，负责本级和行政区域内乡镇级政府(街道办事处)政府性债务的统一管理。

第三章 债务举借

第十条政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

第十一条市、区(市)县两级政府举借政府债务，需由省政府以地方政府债券方式代为举借，再通过转贷方式安排给市、区(市)县级政府。政府及其部门不得以其他任何方式举借政府债务。

没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资;有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资。

乡镇级政府(街道办事处)不得举借政府债务。

第十二条举借政府债务应当确定偿债资金来源，制定债务偿还计划。

第十三条政府债务规模实行限额管理，债务限额主要根据政府债务风险和财力状况等因素确定。

(一)债务高风险地区，应严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，应当采取措施逐步降低风险。债务规模下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。

(二)债务风险相对较低地区，应当合理控制政府债务规模和增长速度。一般债务规模增长应与经济发展水平和一般公共预算收入增长相协调;专项债务规模增长应与对应的政府性基金和专项收入增长相协调。

第十四条分级核定政府债务限额和举债规模。

(一)市政府在省政府批准债务限额内合理确定全市举债规模，按规定报市人大或市人大常委会批准;根据市人大或市人大常委会批准的债务规模，核定市级债务规模和区(市)县债务限额。

(二)区(市)县政府在市政府核定限额内合理确定本地举债规模，按规定报区(市)县人大或区(市)县人大常委会批准。

(三)本级政府举借债务不得突破上级政府核定的限额和本级人大或人大常委会批准的规模。

第十五条国际金融组织和外国政府贷款举借按国家有关规定执行，属于政府债务部分纳入规模限额管理。

第十六条推广政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施和公共服务领域的投资运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

第十七条金融机构等债权人应当依法加强风险识别和风险管理，不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保，违法违规提供融资应自行承担损失。

第四章 预算管理

第十八条政府债务收支分类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算。政府债务预算收支的内容按照国家有关规定执行。

第十九条政府债务收支实行分级预算管理。市、区(市)县两级政府将债务收支纳入本级预算管理，乡镇级政府(街道办事处)存量债务纳入区(市)县级预算管理。

第二十条政府债务收支预算实行分层编制。按照管理隶属关系分别核定单位债务收支、部门债务收支和政府债务收支，分层编入单位预算、部门预算和政府预算。

第二十一条市、区(市)县两级财政部门应当将政府债务收支编入政府财政决算草案，按照规定程序由本级政府审定后，报本级人大或人大常委会审查批准。

第二十二条或有债务纳入预算监管范围，以预算报表备注或附表方式向同级人大或人大常委会报告。对依法应由政府承担偿还责任的或有债务，偿债资金应纳入预算管理。

第二十三条经国务院批准的政府存量债务，分类纳入预算管理，纳入预算管理的政府存量债务原有债权债务关系不变。

第二十四条加强偿债准备金管理。从2015年1月1日起，各级政府不得新设各种形式的偿债准备金。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期政府存量债务。

国际金融组织和外国政府贷款偿债准备金的设立和计提按有关规定执行。

第五章 资金使用

第二十五条政府债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。公益性资本支出主要包括：市政设施、垃圾处理、公共交通、公共卫生、文化体育、教育科研、环境整治、水利设施、保障性安居工程等。

第二十六条政府债务资金全额纳入国库，实行专账管理。对中央出台的重大政策措施形成的政府债务，应当单独核算。

第二十七条严格执行政府债务支出预算，及时足额拨付债务资金。债务资金必须专款专用，未经批准不得改变资金用途。债务单位应当定期向同级财政部门报送政府债务项目财务报告和资金使用情况。

第二十八条全市各级机关、事业单位和团体组织使用政府债务资金购买货物、工程和服务的，应严格执行《中华人民共和国政府采购法》等有关规定。

使用政府债务资金安排的基本建设项目，应严格执行基本建设管理程序，全面落实《中华人民共和国招标投标法》等有关规定。

第二十九条各级政府应当建立健全“编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈、反馈有应用”的全过程政府债务预算绩效管理机制，对债务资金的使用实施绩效评价。

第三十条各级政府应当加强政府债务资金使用的追踪监督，防止债务资金滥用，防控财政金融风险。

第六章 债务偿还

第三十一条分类落实偿债资金。

(一)政府债务偿还。对举借的一般债务，主要通过一般公共预算收入偿还;对举借的专项债务，主要通过政府性基金或专项收入偿还。

(二)或有债务偿还。按照协议约定由债务单位落实偿债资金;按规定认定确需政府负责偿还的或有债务，依法履行法定程序后，偿债资金按规定纳入预算管理。

第三十二条政府债务偿债资金来源主要包括：

(一)一般公共预算和政府性基金预算安排的偿债资金;

(二)经批准动用的地方政府债券资金;

(三)经批准动用原已设立的偿债准备金;

(四)未纳入预算管理的债务项目收益和债务单位事业收入、经营收入、资产出让收入等。

第三十三条债务单位应按照预算安排和还款计划偿还到期债务，对未按时偿还到期债务的单位，不得新增安排地方政府债券资金。

第三十四条分类处置存量债务。

(一)政府债务。对经国务院批准锁定的政府存量债务，政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。

(二)或有债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的存量或有债务，如债务单位无法履行偿还责任，政府应当依法履行协议约定，并将偿债资金纳入预算管理。

(三)企事业单位债务。由企事业单位自身运营收入还本付息的存量债务，不纳入政府债务范围，应当继续由企事业单位自身运营收入偿还;对单位自身运营收入不足以偿还的存量债务，可以通过注入优质资产、加强经营管理等多种措施，提高项目盈利水平，增强偿债能力。

第三十五条对经国务院批准锁定的政府存量债务，按照相关规定履行报批程序后，可申请发行地方政府债券偿还(置换)债务，降低利息负担，优化期限结构，缓释偿债风险。

第七章 风险防控

第三十六条市、区(市)县两级政府应当建立政府债务风险防控机制，健全完善防范化解措施，有效控制政府债务风险。

第三十七条市政府根据全市政府债务总量、债务结构、综合财力、可偿债财力等因素，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等债务风险指标，评估市、区(市)县两级政府债务风险状况，并定期通报。

第三十八条建立债务动态监控机制，加强对全市债务动态监控，全面、准确、及时反映全市债务情况。

第三十九条或有债务单位应根据到期债务规模、偿债资金来源、资产负债水平等指标，评估本单位债务风险情况，并报送同级财政部门。

第四十条严格区分政府债务和企事业单位债务。企事业单位举借债务严格限定由自身运营收入偿还，举债规模不得超过自身偿债能力。企事业单位不得新增政府债务。

第四十一条市、区(市)县两级政府应当制定风险应急处置预案，出现偿债危机时须及时报告上一级政府，按照预案启动债务风险应急处置措施，并追究相关责任。

第八章 监督考核

第四十二条市、区(市)县两级政府及其部门应当加强政府性债务统计监控、考核评价、信息公开、考核问责等工作。

第四十三条健全政府性债务统计制度。债务信息作为债务风险预警、规模控制、考核评价的基本依据，债务单位、主管部门和财政部门应当对信息的真实性负责。

(一)债务单位应当及时将债务举借、使用、偿还等相关信息逐笔录入地方政府性债务管理信息系统。中央出台重大政策措施形成的政府债务和或有债务应当单独统计、单独管理。

(二)主管部门负责审核汇总本部门政府债务和或有债务情况，并向同级财政部门报送分析报告。

(三)财政部门负责审核汇总本地区政府债务和或有债务情况，并向本级政府和上级财政部门报送分析报告。

第四十四条完善政府债务考核机制。市政府将政府债务管理情况纳入区(市)县政府目标考核范围。重点考核政府债务制度建设、管理和风险控制等情况，财政部门将政府债务管理情况纳入区(市)县财政运行绩效考核范围。

第四十五条加强政府性债务审计监督，将政府性债务的举借、使用、偿还、管理和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。

第四十六条完善政府性债务报告制度，定期向本级人大或人大常委会报告政府债务和或有债务情况。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债状况。

第四十七条建立政府性债务信息公开制度，依法定期向社会公开政府债务和或有债务情况，主动接受社会监督。

第四十八条健全对违法违规举借和使用政府债务行为的责任追究制度。财政、发改、国资、金融、审计、监察及相关主管部门等依据法律法规和政策规定，全过程监管政府债务举借、使用和偿还情况，及时发现和纠正出现的问题。对存在下列行为之一的，依照《中华人民共和国预算法》等法律法规责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员追究行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任：

(一)政府债务不纳入预算管理;

(二)超过债务限额举债;

(三)不按规定方式举借政府债务;

(四)违法违规对单位和个人举借债务提供担保;

(五)挪用债务资金或改变资金用途;

(六)不按规定公开或提供虚假政府债务信息;

(七)恶意转嫁或逃废债务;

(八)强制金融机构提供政府性融资;

(九)其他违反政府债务管理相关法律法规的行为。

第九章 附则

第四十九条本办法所指存量债务，是指经国务院批准锁定截至2014年12月31日尚未清偿完毕的政府性债务。

第五十条本办法由市财政局负责解释。

第五十一条本办法自印发之日起施行，有效期5年。我市以前政府性债务管理规定与本办法不一致的，按本办法执行。