各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
市发改委、水利局、财政局拟定的《南京市水利工程管理体制改革实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。
二○○六年十一月五日
南京市水利工程管理体制改革实施意见 （市发改委、市水利局、市财政局 2006年10月）
为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的效益，保障经济社会的可持续发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办〈关于水利工程管理体制改革实施意见〉的通知》（国办发〔2002〕45号）和《省政府办公厅转发省体改办、省水利厅、省财政厅〈关于我省水利工程管理体制改革实施意见〉的通知》（苏政办发〔2003〕3号）的要求，结合我市实际，提出如下意见。
一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性
我市位于长江、滁河、秦淮河、水阳江等4条流域性河道下游，境内有石臼湖、固城湖两个天然湖泊。水利工程在我市经济和社会发展的地位十分突出。新中国成立以来，我市兴建了一大批水利工程，全市现有堤防2100公里，水库251座，中型水闸14座，国管水利工程管理单位（以下简称水管单位）46个。已经初步建成了防洪、除涝、灌溉、降渍、调水五大水利工程体系，为全市经济和社会发展提供了防洪安全保障和水资源供给保证，发挥了巨大的经济和社会效益。
但是，我市水利工程管理中存在的问题也日趋突出，主要表现在水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不尽合理等。这些问题一定程度上影响了水利工程的安全运行和效益发挥。因此，加快推进我市水管体制改革已势在必行。
二、水利工程管理体制改革的目标和原则
（一）改革的目标
到2007年底，初步建立符合市情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。即：职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；管理科学、经营规范的水管单位运行机制；市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；合理的供水价格形成机制和有效的水费计收方式；规范的资金投入、使用、管理与监督机制；较为完善的政策、法律支撑体系。
（二）改革的原则
1、正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2、正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3、正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4、正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5、正确处理改革目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
三、水利工程管理体制改革的主要内容和措施
（一）明确权责，规范管理
1、水利工程实行统一管理与分级管理相结合。水利工程管理职责划分依据《南京市防洪堤保护管理条例》的有关规定执行。
2、明确水行政主管部门和水管单位的管理责任。各级人民政府应依法保障本行政区域内水利工程的安全，限期消除险情。水行政主管部门对辖区内各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、事企分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。
水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。
3、建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。
（二）划分水管单位性质，严格定编定岗，实施事企分离
对承担防洪、排涝、水资源管理和水利工程管理等公益性职能的水管单位，定性为事业单位。对承担水利工程维修养护等作业任务的水管单位，作为经营性水管单位，定性为企业。
对既承担公益性职能又具有经营性职能的水管单位，具备条件的，将其公益性职能、经营性职能分开，公益性职能保留在事业单位，并按照精简效能原则，根据履行公益性职能的需要，进行定编定岗；经营性职能走向市场，相关人员与原事业单位分离。暂不具备条件的单位，应加快改革步伐，先实行内部管养分开，其事业编制仅用于引进专业技术管理人员，不得使用事业编制引进养护、经营人员，其后再实行彻底管养分开，养护作业实行市场运作。
（三）分类推进水管单位改革，创新体制和机制
1、根据水管单位的特点，积极推进人事、劳动、分配等内部制度改革。
定性为事业的水管单位，要按照精简高效的原则，科学设置管理机构，严格控制人员编制，在按需设岗的基础上，全面实行人员聘用制度，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，实行定期考核，优胜劣汰。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来。鼓励根据生产特点、人员构成、经费来源等实际情况，使内部分配向关键岗位、优秀人才和有突出贡献的人员倾斜。
定性为企业的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展；鼓励水管单位吸收国有法人资本、社会法人资本、自然人资本和外商资本积极参与改制。
2、规范水管单位的经营活动，严格资产管理
对全部承担公益性职能的水管单位原则上不得从事经营性活动；对主要承担公益性职能的水管单位在科学划分公益性和经营性职能的基础上，可暂将经营部门转为水管单位下属企业，财务独立核算，做到事企分开。转为企业的水管单位，享受国家、省、市规定的扶持政策。
加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人。水管单位经授权对国有资产负责管理和运营，承担国有资产的保值增值责任。
3、积极推行管养分离
在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，并逐步将维修养护转向市场化、社会化运作。
为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政要保证水利工程维修养护资金安排拨付到位；各级政府和水行政主管部门以及有关部门应当努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。
（四）积极推进水利工程产权制度改革
水管单位拥有土地、林木、水面等自然资源，还有工程设备、房屋等固定资产。要按照立足自身、发挥优势、深入挖掘、广培财力的思路，通过规范的产权制度改革，下大气力将这些资源、资产优势转化为经济优势。对兴利项目，可采取“股份、承包、租赁、拍卖”等多种改革形式。其中，水利工程供水、养殖、旅游等项目可组建股份制公司；土地、林木、水面、房产、设备可由个人或集体租赁或承包经营；部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。对相近或同一流域的水利工程，应积极鼓励其在供水、养殖、旅游等项目上，实行多种形式的联合经营，以发挥规模效益。
小型农村水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体目标要求，明晰所有权，搞活经营权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，因工程制宜，推行竞价承包、竞价租赁、竞价拍卖等灵活多样的经营方式和运行机制。要加强改制回收资金的管理，专款用于发展农村水利，实行滚动发展；要完善管理措施，强化服务功能；要加强改制后的行业管理。
（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理
1、逐步理顺水价。水利工程供水水费是经营性收费。水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水价格按补偿供水成本的原则核定，不计利润和税金；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。目前农业用水价格暂时不能达到成本的，由财政补助或适当提高非农业用水价格标准。供水价格要逐步理顺，分步到位，并根据水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整。供水价格实行政府定价，按《江苏省定价目录》规定执行。
2、强化计收管理。水利工程水费逐步实行计量收费。对农业供水尚未实行计量收费的，要改进农业用水计量设施和方法，逐步推行计量收费。积极培育农村用水户合作组织。非农业用水必须安装计量设施，现无计量设施的要限期安装。要改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。收取水费时，要实行公示制，接受民主监督，规范收费行为。严格禁止在代收水费环节中任意加码和截留。供水经营者与用水户要通过签订供水合同，规范双方的责任和权利，要充分发挥用水户的监督作用。
（六）改革财政支付范围和方式，进一步完善资金管理
1、根据水管单位的性质，采取不同的财政补助政策和拨款方式。事业性质的水管单位，在严格水管单位人员编制管理的基础上，其人员经费、公用经费由同级财政负担，工程日常运行维修养护经费由财政按有关制度规定执行。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护专项资金中列支，工程更新改造费用纳入基本建设投资计划。国有水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。
水利工程日常维修养护经费，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》，结合实际情况确定。
2、积极筹集水利工程维修养护专项资金。为保障水利工程管理体制改革的顺利实施，各级政府要增加对水利工程管理的投入，合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护专项资金。各级水利工程维修养护专项资金来源为：各级财政预算资金；水利工程水费；防洪保安资金的一部分。
市级维修养护专项资金主要用于市属水利工程的维修养护以及流域性水利工程维修养护经费的补助。区县级维修养护专项资金主要用于区县属水利工程的维修养护以及本区县范围内水利工程维修养护经费的补助。
3、完善财政拨款方式。要在严格水管单位人员编制管理和科学制定维修养护定额标准的基础上，积极有序地对财政拨款方式加以调整完善，按水管单位人员机构经费和工程维修养护定额拨款。
4、严格资金管理。所有水利行政事业性收费及其他非税收入均实行“收支两条线”管理。要逐步理顺收费管理渠道，按照有关规定收足用好河道堤防工程占用补偿费等行政事业性规费。要建立健全水费收支管理财务规章制度，切实加强水费征收、使用的监督管理。水管单位必须按财政部颁发的有关会计制度规定提取工程折旧。要加强对防汛抗旱经费、工程维修养护经费、更新改造经费及水管单位提取的工程折旧资金的管理，做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水利工程管理经费的落实情况、水管单位各项资金使用情况的审计和监督检查。
（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策
1、妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。
支持和鼓励分流人员开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。
在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。
在分流人员的安置过程中，各级政府和水行政主管部门、财政、劳动、人事部门要做好统筹安排和协调工作。
2、落实社会保障政策。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的各项社会保险。转为企业的水管单位，其在职人员的社会保险，按国家有关规定执行。
3、税收扶持政策。实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合规定条件的，可享受相关税收优惠政策。
（八）完善水利工程管理体制，强化水利工程管理
1、完善新建水利工程的管理体制。新建水利工程建设要做到建设与管理的有机结合，进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。在编制可研报告时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和管理运行经费来源，对没有管理方案的可研报告不予审批。管理设施要按照现代化管理的要求进行设计和建设。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施。工程竣工前要完成确权划界工作。
积极探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行水利工程社会化和市场化。对于新建工程，应优先通过市场方式选择确定水管单位。
2、强化水利工程目标管理。全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准，加强水利工程管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程完好。
（九）依法加强水利工程的环境与安全管理
1、加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行水资源论证制度和环境影响评价制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。水管单位可依法受水行政主管部门委托，按水功能区划进行排污口管理，发现水质未达到水域使用功能时，应当及时报告水行政主管部门并转报有关人民政府和相关部门，采取治理措施。
2、强化安全管理。水管单位要强化安全意识，严格规范操作，并加强对水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。
利用水利工程管理和保护区内的水土资源开展的旅游、开发等经营项目，需经科学论证和有关主管部门批准，在确保水利工程安全的前提下进行。
各级地方政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。
各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项水法律、法规，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究。
四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
（一）加强组织领导
成立市水利工程管理体制改革领导小组，负责全市水管体制改革工作。领导小组由市领导任组长，市发改委、财政、人事、编制、国资委、农工办、劳动、水利、国税、地税、物价等相关部门主要负责人参加。领导小组办公室设在市水利局，由上述相关部门派员参加，负责日常具体工作。市各有关部门要高度重视，统一思想，密切配合，要按照各自的职责分工，确保各项措施到位，保障水管体制改革的顺利进行。
各区县水管单位体制改革工作在区县人民政府的统一领导下进行。各区县人民政府要切实加强对水利工程管理体制改革工作的领导，依据本实施意见，结合本地实际，制定具体的实施办法并组织实施。要成立相应的组织机构，负责具体指导和推进改革工作。
市属水管单位的体制改革工作由市水利局具体负责，市有关部门要积极做好配合工作。
（二）精心组织实施
市领导小组办公室和各区县政府应在本实施意见的基础上，按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤地推进改革。
根据国家、省的要求，全市水管体制改革工作要求在2006年年底前完成工程性质确定、定编定岗、经费测算和单位内部改革工作，各项财政性资金基本落实到位；市属水管单位全面完成改革任务。2007年进一步深化内部改革，各项财政性资金全部落实到位，并进行完善和总结。
要坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际。根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究，提出解决措施。
各级水行政主管部门和水管单位要认真组织落实改革方案，并做好职工的思想政治工作，积极稳妥进行改革，确保水管体制改革的顺利进行和水利工程安全运行。
南京市政府办公厅
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