各县人民政府，州人民政府各部门，省驻文有关单位：
为认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会及州委六届五次、六次全会精神，切实做好我州“十一五”规划编制的各项工作。根据《云南省人民政府关于做好我省“十一五”规划编制工作的通知》（云政发[2005]26号）精神，结合我州实际，现就做好我州“十一五”规划编制工作通知如下：
一、充分认识“十一五”规划编制工作的重要性和紧迫性，用科学的发展观指导我州规划编制工作
“十一五”是全面建设小康社会的重要战略机遇期，编制好我州“十一五”规划，对于实现全州追赶全国全省全面建设小康目标步伐具有特别重要的意义。随着投融资体制改革的不断深入，做好规划编制和管理工作十分重要，搞好规划是争取项目和投资的先决条件。同时，“十一五”规划编制工作要求新、标准高、时间紧、任务重，各县、各部门务必高度重视这项工作。
（一）要以人为本，全面发展。发展是我党执政兴国的第一要务，但不能把发展简单地等同于增长，发展还包括经济结构的优化、科技水平的提高、人民生活的改善、社会的全面进步、和谐社会的构建，归根到底是为了人的全面发展。编制“十一五”规划，必须坚持以人为本，彻底改变一切单纯围绕经济发展、“见物不见人、重物轻人”的观念和做法，把工作的重点放到经济社会全面发展上来，充分重视就业和提高人民群众的生活水平。
（二）要统筹城乡发展。农业、农村和农民问题关系改革开放和现代化建设的全局。解决“三农”问题的关键，是破除城乡分割，以工促农，以城带乡，在思想观念、发展战略、经济和社会管理体制、政策措施等各个方面统筹协调城市与农村的发展。在编制我州“十一五”规划时，尤其要注重缩小城乡居民在义务教育、公共卫生、社会保障等公共服务方面的差距。
（三）要统筹区域发展。要以经济与人口、资源环境协调发展为出发点，以缩小地区差距为目标，统筹考虑区域发展。缩小地区差距，主要不是缩小生产总值的差距，而是缩小人均生产总值和居民收入的差距，最终是缩小人民生活和公共服务水平的差距。缩小地区差距的主要途径，一是发展经济；二是人口合理流动。
（四）要统筹经济社会发展。编制“十一五”规划时，要坚持经济与社会“两手抓”，加快转变政府职能，在抓好经济调节和市场监管的同时，更加重视社会管理和提供公共服务，把为人民提供更多的受教育机会、增进人民社会福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定等放到更加重要的位置。
（五）要统筹人与自然和谐发展。要树立人与环境和谐发展的观念，在规划经济建设时，既要抓住机遇，加快发展，也要充分考虑资源和环境的承载能力；既要满足当代人的需求，也要考虑后代人的发展需要；既要尊重经济规律，更要尊重自然规律。要进一步转变经济增长方式，建设循环经济，实现人口、资源与环境的协调可持续发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
（六）要统筹国内发展和对外开放。在新的发展阶段，必须牢牢抓住中国?东盟自由贸易区和泛珠三角区域合作的机遇，运用好我州的区位优势，加快对内对外开放和“引进来，走出去”的步伐，统筹利用好国际国内两个市场、两种资源。在推进开放的同时，始终把扩大内需作为经济发展的立足点和长期战略方针，加大扶持州内企业的力度，提高州内资本的积累能力。要认真评价待开发资源的地位，在资源开发中努力争取我州的利益。要注意利用好州内产业基础，引进资金、技术和人才，大力改善我州产业结构，提升产业水平。
二、正确认识新时期规划的性质和作用
根据国务院关于规划体制改革的精神，今后规划的主要作用，是实现国家战略目标、弥补市场失灵、有效配置公共资源、促进共同富裕。目前，国家已经实行依据规划决策重大项目的制度，并且提出要求，今后不考虑未进入规划的建设项目。因此，我州编制“十一五”规划总的要求是：以政府履行职责的领域为主要对象，增强有效性、权威性，减少指导性。
一是明确规划的宗旨。即坚持全面、协调、快速和可持续发展，从文山实际出发，紧紧抓住战略机遇期加快发展。要改变“无制约增长”、“不计代价增长”等片面追求增长速度的观点和做法，解决好“怎样发展”、“为谁发展”的问题，在坚持速度与效益统一，坚持统筹协调的基础上加快发展。
二是规划的内容要突出。要强化政府履行职责的领域，弱化市场调节的领域。要树立经济、人口、资源和环境在空间上均衡的理念，把经济和人口引导到适宜人居住的区域。要在为企业提供良好服务的同时，强化从公众利益出发规范市场主体行为。要着力研究制定政策和专项规划提供依据的内容。重大项目或政策内容要更具体，以规范相关的政府行为。
三是规划要解决问题。要突出有限目标和重点任务，提高针对性、方案性。明确提出五年间需解决的重大问题、采取的思路、体制和机制、政策措施等。
三、“十一五”规划编制工作的主要任务
按行政层级，“十一五”规划包括国家规划、省级规划、州市和市县级规划；按对象和功能，包括经济和社会发展总体规划、重点专项规划和区域规划。
（一）强化总体规划功能
“十一五”经济和社会发展规划纲要是总体性、纲要性的规划，是编制区域规划、重点专项规划，以及制定各项经济社会政策的依据。“十一五”总体规划的规划期，以五年为主，展望到2020年。
编制好“十一五”总体规划，要抓住关系经济社会发展全局的重大问题，在战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策上下功夫；要大量减少市场能够发挥作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、发展环境等属于政府职责的内容；要强化空间指导与约束功能，确定自然保护区、生态脆弱地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区，明确各类地区的主体功能和发展原则，为编制区域规划、制定区域政策提供依据；要增加制度创新内容，尽可能阐明政府在完善体制、健全法制、制定政策、维护市场秩序等方面的任务。
（二）做实做深重点专项规划
重点专项规划是总体规划在特定领域的延伸，是指导该领域发展、决定重大工程和安排政府投资的依据。按照投资体制改革的方向，发展和改革系统今后将大量减少单个项目的审批，把更多的精力放在规划的研究编制、衔接审查以及规划实施过程的监督评估上。
编制好重点专项规划。一是要合理界定规划领域。政府编制重点专项规划的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域。二是要增强针对性和可操作性。重点专项规划的主要作用是深化和落实总体规划的战略、目标和任务，同时也要体现本领域的特点，做到发展目标量化，任务明确，重点突出，布局合理，保障措施可行。三是要合理确定规划期。要改变所有规划都要五年编制一次的惯例，根据规划对象的特点和任务科学确定规划期。科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设、环境保护、城镇化等，可规划到2020年，到编制下一个五年规划时再滚动修订。
编制重点专项规划总的要求是：政府职责范围内，以及需要政府扶持、引导和调控的领域都要编制专项规划。同时，要注意把握好几项原则：一是铁路、公路国道等涉及全国性网络的，州不编制专项规划，有关部门应将主要精力放到争取把我州需要的项目、政策纳入省和国家规划。二是要转变部门规划的思想，站在全局立场上考虑规划内容。三是市场机制起主导作用的领域，不编专项规划。四是规划涉及几个部门的，要确定牵头部门，共同编写。五是对有环境影响的内容，要做好环境影响评价。
重点专项规划需要提出一些由政府组织实施的重大项目。在筛选重大项目时，各县、各部门要把握好几项原则：一是项目对规划目标的实现具有重要作用，并且资源能够得到合理利用。二是项目符合经济、人口、资源环境协调的要求。三是项目对公众利益有突出贡献。四是项目对经济安全、产业布局、市场竞争格局等没有明显的负面影响。
（三）把区域规划放在突出重要的位置
区域规划是跨行政区编制的规划，集战略性、空间性、约束性为一体。区域规划的目标是统筹考虑人口、资源和环境、经济，把人口和经济引导到适宜人居住的空间，规划的对象是人口居住地和生态环境、经济中心和城镇体系、联结经济中心和其它功能区的基础设施网络、限制开发区和保留空间等，规划的任务是划定各类功能区的“红线”，把一定区域的经济中心、城镇体系、人口聚居区绿地和保留区等落实到具体的空间，并规划好相应的基础设施网络。
（四）改革县级规划
从“十一五”起，要按照最贴近群众、有约束力、可操作的要求，改革县级规划。县级规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，使之成为为人民群众办实事的规划。有条件的县可探索编制一个规划，把辖区内的经济社会发展、城镇体系规划与建设、土地利用、基础设施、生态环境建设、公共服务等方面的工作整合在一起。
我州课题与规划编制分工安排：一是按照州政府文政办发[2004]97号文件安排和王云凌副州长在全州“十一五”规划工作座谈会上的讲话要求，对18个课题进一步深入研究，对重大项目及相关资料进行补充完善。二是对州级编制的一个总体规划和30个重点专项规划分工安排。总体规划由州发改委组织编写，有关部门和县配合。专项规划及相应的子规划，由相关的职能部门负责编写和管理有关部门配合（具体安排见附件1）。没有安排专项规划的部门，要配合做好总体规划和专项规划的编制工作，并根据需要做好本部门发展规划或工作规划。各县的规划体系原则上由一个总规和若干专项规划构成，并尽量与州的总规和专项规划衔接，具体规划目录由各县自行确定。三是充分调动和发挥各大中专院校、科研机构，专家学者在规划编制中的积极作用。首先要充分利用现有成果，实现成果向生产力的转化。其次要充分发挥专家、学者在规划编制、论证和评估中的作用，有些专项规划可以组织聘请专家编写。再次是规划草案在报请批准前，必须与规划编制领导小组办公室及相关单位进行衔接，并由发展改革部门组织对规划进行论证。未经衔接和论证的规划不得报批。
四、做好编制工作的要求
（一）加强研究，理清发展思路
编制规划是深入了解国情、州情和县情的过程，是反复思考、形成思路的过程，也是明确发展方向、坚定信心的过程。要在准确把握前进方向，深入研究重大问题，理清发展思路的基础上编制规划。在形成发展思路的过程中，各县、各部门要特别注意几个方面的问题：如何总结“十五”计划实施中的经验，找出存在的突出问题和主要矛盾；如何按照以人为本的理念，结合当地实际，抓住全面建设小康社会的薄弱环节；如何适应全球化趋势，以开放的视野审视发展中的问题；如何加快增长方式的转变；如何以加快形成经济自主增长的机制为目标，实事求是地确定政府的职责；如何切实转变只讲经济效率，不讲生态效率，只讲经济成本，不讲生态成本的发展理念；如何突破地区和部门界限，落实国家、省、州的大政方针。
（二）发扬民主，提高社会参与度
规划的编制过程是协调各方利益、统一认识并做出重大决策的过程，只有社会各界参与规划、认知规划，才能协调利益、统一思想，才能把规划的目标转变为社会各界的自觉行动。
在规划编制的各个环节，编制单位要采取多种方式，保障人民群众了解和参与规划的权利。宣传部门要充分运用各种媒体，努力营造一个社会各界参与规划、认知规划、监督实施规划的氛围。要开辟畅通渠道，帮助规划编制单位广泛听取各方面意见，尤其是不同意见。总体规划和区域规划的规划草案初步形成后，要公开征求意见。专项规划也要采取适当形式提高社会参与的程度，特别是涉及人民群众切身利益的规划及其内容，要采取社会公示和社会听证制度，并规定明确的听证意见采纳规则。州发展和改革委员会要健全规划咨询制度，完善咨询方式，建立规范的规划决策咨询机制。各县、各部门也要根据需要，进一步改进决策机制。
（三）规范程序，依法编制规划
程序规范是保证规划科学性的基本保证。编制“十一五”规划是政府行政工作的重要组成部分，必须依法进行。总的要求是，“十一五”规划要在编制程序的规范化方面取得明显进展。省将按照国家即将出台的《规划编制条例》要求，研究制定《云南省中长期规划管理暂行办法》，具体规定规划编制的程序。在规划中各级各部门要认真贯彻落实国家和省的有关规定。
（四）衔接协调，形成合力
统筹协调是科学发展观的本质要求。规划衔接是保障各级各类规划相互协调、形成合力的关键。在“十一五”规划编制工作中，要确立各级各类规划要与相关的规划进行衔接的原则。规划衔接遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。一是做好县与州、州与省总体规划的协调衔接，充分体现国家及省对我州的要求，同时也使我州的发展尤其是重大项目建设获得国家和省的大力支持。二是规划体系内各规划的衔接。总体规划、专项规划、区域规划等要相互协调衔接，避免冲突，保证规划思路的统一和规划实施的可行性。三是经济社会发展规划与城市空间规划相互衔接，把各项发展思路和措施落到实处。
（五）强化工作深度，增强规划的可操作性
可操作性是“十一五”规划的“生命”。“十一五”规划要坚决克服过去规划中面面俱到却难以解决问题以及做规划时认真，做完规划放到一边不起作用的弊病。规划主管部门要在明确重大问题、理清发展思路、统筹安排好政策资源的基础上，加强组织协调，通过一定的机制和程序，保证重点放弃一般，使我州的规划能够在有限的规划期内，真正解决一些问题。
要做好重大项目的筛选和指标论证工作。在编制“十一五”规划中，要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重大项目。各县、各部门要增加重大项目前期工作经费，加强对重大项目的论证筛选，保证重大项目科学合理、切实可行。要按照全面建设小康社会和科学发展观的要求，研究提出与提高人民生活水平、促进社会进步、促进协调发展和可持续发展有关的指标。规划的指标体系，既要包括重要的预测性、导向性指标，也要增加有约束力、能检查可评估的指标。规划中所列项目要用统一表式（项目表式见附件3）。
五、编制工作的时间安排
根据国家、省发展和改革委员会的部署和我州实际，全州“十一五”规划的编制工作，大体分三个阶段进行：
（一）前期准备阶段（2003年?2005年5月）。结合国家和省的重大方针政策，征求有关部门和县的意见，对涉及全州经济和社会发展的关键问题，组织开展重大课题研究，找出存在的主要问题和突出矛盾，提出对策。此项工作2003年开展至今，已完成课题初稿，需要进一步修改完善，5月底以前结束。
（二）基本思路形成阶段（2005年1月?5月）。结合前期重大课题研究成果，广泛深入开展调查研究，进一步理清发展思路、发展方向和发展重点，形成文山州“十一五”国民经济和社会发展基本思路，由州政府下发用于指导全州规划编制工作。
（三）总体规划形成阶段（2005年5月?2006年2月）。编制“十一五”规划纲要（草案），做好与省规划的衔接工作，广泛向社会各界征求意见。经州委、州政府审定后提交2006年州人代会审议批准，并向社会公布。
六、切实加强对规划编制工作的组织领导
“十一五”规划编制工作，事关我州经济社会发展大局和长远发展的重大任务，也是理清今后发展思路的重要基础，各县各部门必须高度重视，加强领导。州人民政府成立了由州委常委、常务副州长王云凌为组长，州级相关部门负责人组成的州“十一五”规划编制工作领导小组，负责决定“十一五”规划的若干重大问题。领导小组办公室设在州发改委，负责全州规划编制的统一管理和协调，并组织跨地区的区域规划编制，有关职能部门负责相关专项规划的编制和管理。
各县要成立的完善“十一五”规划编制工作领导小组，由分管发展和改革工作的政府领导担任组长，并把“十一五”规划编制工作纳入政府工作议事日程。州级各部门也要成立相应的工作机构，负责规划的编制和协调工作。
自6月份起，州“十一五”规划编制工作领导小组将陆续对各县各部门的规划编制工作进行检查。各县、各部门在规划中遇到问题，请及时与州“十一五”规划编制工作领导小组办公室联系。
为保证规划编制的顺利进行，各县、各部门要及时解决规划编制工作中的经费、人员和办公条件等问题，确保编制工作顺利进行。
附件：1．文山州“十一五”重点专项规划目录与分工表。
2．文山州“十一五”重点专项规划编写参考提纲。
3．文山州“十一五”规划重点项目表样式。
二00五年五月二十四日
附件1：文山州“十一五”重点专项规划编制目录及分工
序号 专项规划名称 主要承办单位 备 注
1 文山州“十一五”三七产业发展规划 州三七特产局
2 文山州“十一五”烤烟产业发展规划 州烟草专卖局
3 文山州“十一五”矿业发展规划 州经委 还应进行煤炭、铝、锌、锑、钨和稀贵金属、铁合金等子项规划
4 文山州“十一五”畜牧业发展规划 州畜牧局 应进行生猪、牛等子项规划
5 文山州“十一五”综合交通运输体系发展规划 州交通局 还应进行农村路网、通县高等级公路、水运、铁路等子项规划
6 文山州“十一五”电力产业发展规划 州水务局
7 文山州“十一五”农村能源发展规划 州林业局
8 文山州“十一五”农村通讯发展规划 文山电信分公司
9 文山州“十一五”信息网络发展规划 州政府电子政务中心
10 文山州“十一五”水利发展规划 州水务局
11 文山州“十一五”基本农田建设规划 州农业局
12 文山州“十一五”林业产业发展规划 州林业局 还应进行水果、八角、草果等子项规划
13 文山州“十一五”林浆纸产业发展规划 州林业局
14 文山州“十一五”优势农产品开发规划 州农业局 应进行蔬菜、辣椒、优质米等子项规划
15 文山州“十一五”扶贫开发规划 州扶贫办
16 文山州“十一五”科技发展规划 州科技局
17 文山州“十一五”卫生发展规划 州卫生局
18 文山州“十一五”人口与计划生育规划 州人口与计划生育委员会
19 文山州“十一五”体育发展规划 州体育局
20 文山州“十一五”劳动就业与社会保障规划 州劳动和社会保障局
21 文山州“十一五”人才培养与使用规划 州人事局
22 文山州“十一五”文化发展规划 州文化局
23 文山州“十一五”旅游业发展规划 州旅游局
24 文山州“十一五”教育事业发展规划 州教育局
25 文山州“十一五”广播电视发展规划 州广播电视局
26 文山州“十一五”环境保护规划 州环保局
27 文山州“十一五”城镇建设发展规划 州建设局
28 文山州“十一五”土地保护与利用规划 州国土资源局
29 文山州“十一五”现代物流业发展规划 州商务局
30 云南参与中国??东盟自由贸易区和泛珠三角区域合作文山行动计划 州发改委
附件2：文山州“十一五”专项规划编制参考大纲
一、总论
（一）基本情况及现状
（二）规划的必要性
二、规划的指导思想、总体思路、原则及目标
（一）指导思想
（二）总体思路
（三）基本原则
（四）编制依据
（五）规划水平年
中期规划为2006年至2010年，以2005年为基年；远期规划为2011年至2020年，以2010年为基年，以中期规划为重点。
（六）规划目标
1．总体目标：规划实施后所要达到的总体目标。
2．分期目标
中期（2006?2010年）目标。
远期（2011?2020年）目标。
三、项目规划布局及建设内容
（一）项目建设布局
（二）项目建设内容
四、规划实施
（一）中期（2006?2010年），分年限项目实施计划
（二）远期（2011?2020年），分年限项目实施计划
五、重点建设项目投资估算、资金筹措及效益评价
（一）重点项目建设投资估算
总投资估算，中期、远期投资估算。
（二）资金筹措
资金筹措渠道和筹措方案。
（三）规划实施的效益评价
对所规划项目实施的经济、社会效益作出预测评价。
六、保障措施
为实现目标需要采取的主要措施。根据各专项规划的具体情况提出，措施要具体、可操作。
注：由于各行业对各专项规划已有一些规定及要求，编制中以行业及国家、省有关规定执行，本大纲仅供参考。规划要以项目为支撑，规划项目表式参考附件三。
附件3：文山州“十一五”规划重大建设项目表（样式）
编制单位：
序号
项目名称
项目类别
主要建设内容及规模
建设起止年限
投资来源
总投资（万元）
效益
1
…………
国家及省补助
州县及企业自筹
银行贷款
其它
2
…………
国家及省补助
州县及企业自筹
银行贷款
其它
备注：其它资金来源包括引资、捐款等。
文山州人民政府
粤公网安备 44010602002221号