编者按：10月1日，由中央组织部、人事部、解放军总政治部联合发布的《人事争议处理规定》(以下简称《规定》)正式实施。《规定》有哪些具体制度和内容?实现人事仲裁与司法的有效衔接，我们面临怎样的难题?本期以此为专题进行探讨。
人事仲裁制度作为一项具有中国特色的权益救济制度，已经历了十年的探索和发展。以法释(2003)13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(以下简称《解释》)为契机，将人事争议仲裁纳入诉讼处理的途径，确立了人事争议仲裁与诉讼“一裁两审”的衔接制度，初步确立了人事争议纠纷的解决机制。但如何实现人事仲裁与司法的有效衔接，在理论上和实务上还存在一些亟待解决的问题。
一、人事争议仲裁与司法衔接的现状
当前，一部分人事争议尚未纳入司法程序。即使纳入司法程序的人事争议纠纷，也由于我国现行人事争议仲裁制度所兼具的行政性和准司法性的特点，在与司法衔接的各个环节，人事争议诉讼无论是程序还是实体法律的适用，并没有实现有效的对接。主要表现在以下几个方面：
(一)受案衔接不畅
(1)仲裁与司法的受案范围不统一。作为诉讼外的纠纷解决机制，人事争议仲裁范围大于人民法院受理人事争议案件的范围。目前，人民法院受理人事争议案件的依据是《解释》，其范围仅限于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退、履行聘用合同所发生的争议，而除此以外的其他人事争议案件，由于不属于法院受案范围，因而不能进入司法审判程序。
(2)人事仲裁与劳动仲裁受案范围交叉，导致法院在案件受理上不统一。根据劳动合同法第二条第二款和第九十六条的规定，国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，事业单位与实行聘用制的工作人员，除法律、行政法规或者国务院另有规定的，都适用劳动合同法。尽管在立法上是明确的，但在实践中却不统一。目前，一部分事业单位兼具企业经营职能，甚至部分事业单位还大量使用编制外的人员。对于前者，人事仲裁机构和劳动仲裁机构常常会在管辖问题上扯皮，或推诿或争管辖;对于后者，尽管发生在事业单位与工作人员之间，但由于属于编制外用人，因而不属于人事争议仲裁受案范围。这种仲裁管辖不明往往影响到人民法院受理后案由的确立以及法律的适用。
(二)实体衔接错位
人事争议仲裁中，仲裁机构适用的法规，除公务员法外，主要包括国务院制定的人事制度方面的相关政策法规和人事部的有关部门规章，对于地方性的法规、规章和规范性文件，多数仲裁机构也是直接适用的。而人民法院审理案件应当适用的法律依据只有法律、行政法规，规章只能是参考。因此，人事仲裁与司法审判往往对同一纠纷的处理出现不同的裁判结果。人事仲裁与司法审判在适用实体性规定方面出现错位，是制约当前人事争议处理机制功能发挥的一个重要问题。由于适用依据彼此不同，在很大程度上导致人事仲裁机制“中立裁决”功能的萎缩。在调查中，这一问题凸显出来：仲裁员们普遍担心其作出裁决的重要方面——适用政策文件依据，得不到司法审判环节的认同。
(三)执行衔接弱化
从《解释》的规定看，执行受案范围与人事争议受案范围一致，主体范围是事业单位与其工作人员，受案争议范围限于“辞职、辞退及履行聘用合同”。因此，除此以外的其他人事仲裁裁决，在一方当事人不履行时，权利人无法得到司法强制执行作为后盾。另外，对具有人身性质的仲裁裁决缺乏执行措施的规定。具有人身性质的仲裁裁决，如恢复聘用关系等，由于裁决内容不具有财产性，因此，按照人民法院执行工作的相关规定，当事业单位拒不执行这类裁决时，法院难以采取有效的执行措施，使当事人的权利不能及时得到实现。在执行衔接上，仲裁裁决生效时间的确定问题、对仲裁裁决的执行审查问题等亟待予以明确规定。[page]
二、《规定》实施后，司法面临新的困境
《规定》对仲裁与司法的衔接作了明确，并调宽了人事争议仲裁范围(具体内容见下文五、六，此处略——编者注)。从理论上，人事争议案件经过仲裁裁决后，当事人不服，都可以向人民法院提起诉讼。但实践中，目前法院受理的依据主要是《解释》，受案范围界定为事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。仲裁与诉讼受案主体与范围的不一致，将影响仲裁与司法的有效衔接。随着《规定》的实施，仲裁与司法的受案衔接问题将变得尤为突出。建议人事部和最高人民法院积极沟通、协调，对此作出明确规定，以解司法的困惑。
目前，我国的人事争议仲裁制度与劳动争议仲裁制度都属于强制性仲裁，发生人事争议后，仲裁程序是法定的必经程序，当事人对仲裁裁决不服的，才可以向人民法院起诉，否则，人民法院不予受理。这样，人事争议纠纷最终得到解决可能要经过三个法律程序，即人事争议仲裁程序、一审程序和二审程序。但是，从仲裁与诉讼关系上讲，二者并不具有必然联系，甚至从某种角度看，二者是相互排斥的。一般的仲裁遵循自愿原则，且实行一裁终局制，同通过诉讼程序处理纠纷是相互独立的，即当事人只能择一而行，若选择了仲裁则不能再提起诉讼，若选择了诉讼则不能再申请仲裁。而处理人事争议的程序设置却是并用两种程序，且体现不出当事人选择仲裁的自愿原则，同时，如对人事争议仲裁委员会的裁决在法定期限内不向法院起诉，仲裁裁决当然发生法律效力。如一方不履行仲裁裁决的内容，当事人一方可以向法院申请执行，经审查符合法律规定的予以执行，不符合法律规定的，裁定不予执行。在审判实践中，这种先裁后审的人事争议处理将会遇到以下问题：
第一，仲裁机构以不属于人事仲裁范围或超过申请仲裁期限不予受理或驳回申请人请求的，人民法院能否受理?
第二，当事人在仲裁时未提出请求，但在诉讼中增加的诉讼请求，人民法院如何处理?
第三，法院依法对人事争议作出裁判后，法院裁判如何与仲裁裁决衔接?
仲裁与诉讼接轨后，法院在审理人事争议案件时应当如何适用法规?《解释》第一条作了原则性的规定，即因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法处理。该规定过于原则，各地在实践中对其产生了不同的理解。对此，最高人民法院又作出了法函(2004)30号《关于事业单位人事案件适用法律等问题的答复》，对法律适用问题作了进一步的解释，指出：适用中华人民共和国劳动法处理是指人民法院审理事业单位的人事争议案件在程序上运用劳动法的相关规定，实体处理应当适用人事方面的法律规定。但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用劳动法的有关规定。显然，在人事争议诉讼的法律适用上，最高人民法院对劳动法的适用是程序为主、实体为辅。然而，目前人事争议的法律法规只有公务员法和《中国人民解放军军队文职人员条例》，包括新近颁布的《规定》在法律层面上也属于规章的范畴，因此，严格按照最高人民法院答复的精神进行文意解释，则人事争议的诉讼处理又将没有法律依据。这也是目前基层法院在案件审理中困惑和混乱的地方。
人事仲裁是一种制度化的诉讼外解决人事争议的方式，它与国家的诉讼制度和法院的司法活动存在着相当密切的联系，一些国家将仲裁程序规定在民事诉讼法中便是有力的证明。但人事仲裁不同于商事仲裁，自人事仲裁与诉讼“接轨”以来，如何理顺仲裁与诉讼的关系，如何正确定位法院与仲裁机构的关系，始终是民事诉讼理论和仲裁、司法实务中的重大课题。
