自然垄断理论使人们坚信自然垄断行业是合理垄断,引入竞争反而不利于经济效率的提高,并且由于自然垄断行业在实然状态上多表现为提供社会公共产品的部门,因而长久以来,自然垄断行业都被完全排除在反垄断法的适用范围之外(传统反垄断法对自然垄断的豁免包括垄断行为和垄断状态两方面) 。但现实生活中,自然垄断行业的创新意识日益萎缩,服务质量越来越差,于是人们对自然垄断理论的正确性提出质疑,许多国家包括中国将竞争引入到原来的自然垄断行业。那么,这一切是否意味着自然垄断行业被反垄断法豁免的历史将一去不复返了呢? 自然垄断行业的改革应该如何进行? 本文试图就上述问题作一探讨。
一、自然垄断行业的应然分析———合理垄断
早在19 世纪,英国古典经济学家约翰·穆勒在《政治经济学原理》中阐述地租时第一个提出了自然垄断的概念。穆勒认为:“地租是自然垄断的结果。”制度和自然资源的稀缺性是自然垄断形成的原因。自然条件决定论在自然垄断理论的萌芽阶段曾占据主导地位。但随着经济的发展,自然条件决定论的片面性日益显露。人们开始从经济层面来研究自然垄断现象。法罗认为,自然垄断产业是那些从来就没有发生过竞争以及即使发生过竞争但最终失败的产业。亨利·卡特·亚当斯依据规模效益不变、规模效益下降和规模效益上升三种情况把产业分为三类,认为应该对前两类产业实行市场机制,而对规模效益递增的产业实行政府管制,并把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况。建立在上述研究成果之上,经济学家们以规模经济为理论基础和根本出发点,建立了比较成熟的现代自然垄断理论。认为自然垄断的含义是指由于生产、配送方面的规模经济效应原因,一个单独企业可以比任何数量的企业
更有效地增加产出。[1 ]20 世纪70 年代以后,规模经济决定论的观点又受到了范围经济①和成本次可加性的挑战。经济学家重新定义自然垄断:如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和,企业的成本方程就是部分可加的;如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的,某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在,即使平均成本上升,只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和,由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小,该行业就仍然是自然垄断行业。[2 ]
虽然自然垄断理论处于不断变动之中,但从其演变过程我们可知:自然垄断的形成和存在具有必然性和合理性,它从本质上说应是经济性垄断。无论是规模经济决定论还是成本次可加性决定论,都认为在自然垄断行业中由一家企业提供产品能达到最小的平均成本,实现最大的生产效率。因为当和需求有关的固定成本很大时,如果能把这些成本分布到市场的全部产品上,那么供应这些产量的单一企业的平均成本可能要比同样有效率的两个企业低,因为每一个企业都将承受相同的固定成本,但两个企业生产同量产品时就只能将各自的固定成本分别加于一半产品之上。显然自然垄断不仅有利于社会资源的有效配置,也有利于消费者的利益。同时,自然垄断一旦形成,便具有一个显著特征,即拥有很大的沉淀成本。这一特征决定了要进入该行业需巨大的资金投入;决定了该行业具有风险大、回收慢的特性;进而决定了如果在一个市场中只存在一个经营者,它垄断了某一种产品全部的生产,而且是在平均成本最小的水平上进行生产,那么其它经营者已经事实上无法进入这一市场,因为一旦新企业对原企业的生产设施进行重复建设,就难以退出市场,必然导致新企业与原有企业之间的价格竞争,导致企业不能取得正常利润甚至亏损,这种特殊的市场结构也就构筑了一道天然的“市场进入壁垒”。因此,自然垄断的产生、存在都是客观经济规律作用的结果,是“自然”产生的垄断。故而从实证意义上说,如果允许自然垄断行业自由竞争,那么竞争的结果必然是垄断。[page]
当然自然垄断的合理性因素并不意味着自然垄断没有不合理的地方。允许自然垄断行业垄断地位的存在也就意味着可能带来产品的单一化,从而不利于消费者福利的实现。同时作为垄断,自然垄断行业必然可能产生X负效率。
此时,需要我们对上述合理性因素和非合理性因素进行分析比较、权衡利弊,进而决定应然状态的自然垄断行业是否应为合理垄断。在对自然垄断的不合理因素进行探究后,我们发现:产生X 负效应的原因是垄断行为而不是垄断状态本身,而一般的垄断行为是未纳入反垄断法适用除外的,垄断行为是不能也不应该得到反垄断法豁免的,这正是传统反垄断法与现代反垄断法最大的区别之一。同时我们还发现:确实自然垄断可能会在降低经营者生产成本使消费者获利的同时,又从源头上剥夺了消费者对不同经营者相同或类似产品的选择权,从而又在另一层面上限制了消费者福利的实现。但是,由于自然垄断是“自然”形成的,市场壁垒是“天然的”,因此在不存在人为市场壁垒的情况下,消费者通过“货币投票”完全可以在产品单一化与产品多样化之间找到他们最满意的契合点。因此,我们可以得出结论:应然状态的自然垄断行业是合理垄断。
二、自然垄断行业的实然分析———从合理垄断到不合理垄断
一般认为,自然垄断行业涉及交通运输、通讯、有线电视、广播、供水、供电、供气等公用企业。从世界范围来看,大多数国家自然垄断行业的投资主体都是国家,实行计划经济体制的中国更是如此,自然垄断因此被披上了“国家垄断”的外衣。而国家之所以要投资自然垄断行业是基于以下原因:第一,它们提供的公共产品和公共服务关系国计民生,涉及千家万户,其发展状况涉及经济安全和社会安定,地位举足轻重;第二,该行业当时处于基础设施建设阶段,具有投资大、回收慢、风险大的特点,从当时世界各国的经济发展状况来看,即使允许私人投资,也无人有资力、有胆识、有欲望去涉足该行业。因此,在自然垄断行业的创建初期以及其存续的很长一段时间,表面上由于国家垄断形成了“人为的市场进入壁垒”,实质上是一道“天然的市场进入壁垒”。也就是说,在当时让自然垄断行业披上国家垄断的外衣有其现实的必然性与合理性,合理的国家垄断与自然垄断的结合并未改变应然状态下自然垄断行业的本色。
唯物辨证法认为,世界上的一切事物都处在永不停息的运动变化发展之中,整个世界就是一个无限变化和永恒发展的物质世界。因此,我们应该用运动、变化、发展的眼光来看待处于不断运动变化发展之中的自然垄断、自然垄断行业。[page]
第一,自然垄断具有相对性。一个特定行业是否为自然垄断,取决于平均成本为最小的产量相对于市场规模的大小。如果市场需求足够大,那么竞争厂商就有可能和有必要进入。因此,市场需求的增长能打破原有的自然垄断。同时,科技的发展也能在事实上结束过去自然垄断的状况。也许我们现在认为某些基础设施行业应当处于自然垄断的地位,但若干年后,一项新的技术发明可能会使原有的花费巨资的基础设施一文不值。比如无线电通讯技术的产生结束了长途有线通讯的垄断地位。
第二,天然市场进入壁垒的弱化。这来源于以下三方面的原因:一是市场需求的扩大;二是由于经济的发展,股份制的出现,使得非国家主体有资力、有胆识、有可能对原有的自然垄断行业进行投资;三是由于科学技术的发展,使得新进入者对原自然垄断行业的投资成本大幅度降低,即使自然垄断行业也面临着潜在竞争的威胁。以电信业为例,20 年前,电信业以铜材为主要原材料,需要巨额投资。近年来,随着远程通讯技术的发展,特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发,电信基础设施的投资规模大大缩小,长距离通信成本大幅下降。这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒。
第三,自然垄断行业中包括自然垄断业务和非自然垄断业务。现实中,许多自然垄断行业采用大一统的模式,将存在潜在竞争的非自然垄断业务视为自然垄断业务的当然延伸,有意伸长自己的触角,扩展经营范围。事实上,并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性,有些业务是可竞争的。如电力业包括设备供应、电力生产(发电) 、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域,这种业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务,而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。
第四,现有的自然垄断行业违背了“自然垄断”的初衷,一方面阻碍了技术进步,另一方面侵犯了消费者的利益。过去,建立在对自然垄断理论有一定认识的基础之上,从合理配置资源的目的出发,承认了某些行业拥有自然垄断地位。但由于我们未用运动、变化、发展的眼光来看待自然垄断行业,未深入理解自然垄断理论的本质,当合理的国家垄断演变为不合理的行政垄断时,当看似“人为”实为“天然”的市场壁垒转变为真正的“人为”市场壁垒时,向处于超然地位的自然垄断行业开炮就成为符合市场经济发展客观规律的必然选择。
三、自然垄断行业引入竞争机制的考察与评析———以电信业为例
(一) 世界各国电信业改革的三种模式[page]
在世界电信业改革的过程中,主要形成了三种模式:首先是美国模式。美国于1984 年开始进行电信业改革,将处于绝对垄断地位的美国电话电报公司(AT&T) 按区域横向切分为7 个独立的公司。这种拆分的结果是在不同的地区内新公司仍然居于垄断地位。实践证明这种模式是失败的。于是1996 年克林顿签署《电信法》,放开了所有领域的竞争,市话、长话、移动、广播电视和互联网等全部领域实行自由竞争。其次是欧洲模式。这种模式以英国电信业改革为代表,其主要做法就是对原有的电信垄断企业不进行拆分,而是逐步引入新的竞争者。英国政府不但允许MarKery 公司涉足有限通讯网络业务领域,而且对其提供一些进入帮助。如要求英国电信公司向其以较低的成本价格提供市话服务,帮助MarKery 公司抵消在长途业务中缺乏规模经济的劣势;允许新企业在业务量大的地区经营,以较低的成本获得较高的利润。英国的改革被认为是比较成功的,欧盟和香港的电信业改革就借鉴了英国的经验。再次是发展中国家模式。在发达国家的引导下,印度、巴西等一些发展中国家在本国电信业发展的初期,也积极在电信行业引入竞争,但都不同程度地遭到了失败。如1992 年印度把全国划分为20 个区,允许每个区招标一个市话商、两个移动商和若干个寻呼商,与本地的第一市话、移动、寻呼商竞争。由于这种改革模式过分注重充分竞争,在一定程度上抑制了规模经济作用的发挥,从而影响了电信业的健康发展。[ 3 ]
(二) 中国电信业改革的历程
1994 年中国电信业开始引入竞争机制。1994 年之前,中国电信业实行行政企业一体化的体制,当时的邮电部主管并垄断了国内电信市场。1994 年由电子部等发起设立了中国联通公司,中国的电信市场进入了双寡头时代。1999 年2 月,信息产业部对原中国电信进行拆分重组:将原中国电信的寻呼、卫星通信和移动通信业务剥离出去,原中国电信被拆分成新的中国电信、中国移动和中国卫星通信等三个公司,而寻呼业务则被整体并入联通,同时政府允许三家相对较小的电信企业即网通公司、吉通公司和铁通公司进入电信市场。2001 年12 月,国务院批准了国家计委和国务院体改办设计的电信业的再次拆分方案,即对现有电信业再次进行拆分重组,建立新的中国电信和中国网通。具体而言,1999 年成立的中国电信现有资源划分为南、北两个部分,华北地区、东北地区和河南、山东共10 个省(自治区、直辖市)的电信公司归属中国电信北方部分;其余归属中国电信南方部分。北方部分和原中国网通、原中国吉通重组为中国网络通信集团公司(北方电信) ;南方部分保留“中国电信集团公司”名称,继续拥有中国电信的商誉和无形资产(南方电信) 。重组后的两大集团公司仍拥有中国电信已有的业务经营范围,允许两大集团公司各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务,双方相互提供平等接入等互惠服务。南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有前中国电信全国干线传输网70 %和30 %的产权,以及所属辖区内的全部本地电话网。这次重组后,形成中国移动、中国电信(南方电信) 、中国网通(北方电信) 、中国联通、中国卫通、中国铁通6 家公司在我国电信市场上展开竞争。[4 ][page]
(三) 对中国电信业改革的评析
中国的电信业改革显然是采取美国模式和欧洲模式相结合的做法。1994 年成立中国联通公司以及为形成真正意义上的寡头垄断市场结构所进行的第一次拆分,显然是必要和合理的。因为虽然理论上自然垄断行业是合理垄断,但理论与现实之间还是有一定差距的,完美的理论往往并不能带来现实的完美,现实告诉我们:完全排斥竞争的任何垄断行业都是以高成本、低效率以及在技术革新方面的因循守旧和保守主义为特点。垄断企业为了取得最大的垄断利润,常常将价格提到大大高于成本的水平,严重侵犯了消费者利益。[ 5 ]而寡头垄断因其内部仍存在一定竞争,可避免完全垄断所带来的垄断负面效应,同时又能克服自由竞争带来的资源的过度浪费,故而它对于自然垄断来说是一种虽次优却更可行的市场结构模式。但第二次拆分的合理性和必要性就值得商榷了。一方面,按区域横向切分,实为变集中垄断为分区垄断。新成立的公司依旧享有垄断地位,对市场竞争格局并无多大影响;另一方面,此次拆分使中国电信业改革呈现出如下格局,即试图通过建设多个电信网来营造电信行业全方位的竞争格局。而维持电信网络的统一性是最经济的选择,因而这一做法由于完全抛弃了自然垄断理论,已被实践证明是不可取的。在美国,为了促进市场的充分竞争,政府人为地把全国市场分为了众多的电信区,并由不同的电信运营商经营,这在很大程度上破坏了网络的统一性,从而导致了整个电信业运行成本的提高,并导致了互联互通问题的突出。1998 年,巴西政府为了促进电信业的改革,对主体电信运营商实行分拆,由于各个公司之间充满敌意的竞争,出现了全国范围内的通信中断,甚至出现连本地电话都打不通的瘫痪局面。[6 ]
四、关于中国自然垄断行业引入竞争机制的建议
当今世界各国在原有的自然垄断行业引入竞争机制,并不意味着对自然垄断理论本身的否定,相反,它是从动态角度遵循该理论的体现。试图完全抛弃自然垄断理论的实践已被证明是错误的。今天,在原有的自然垄断行业,虽然天然市场进入壁垒日益弱化,但国家垄断的余毒行政垄断使人为的市场进入壁垒日益凸显。为了消除不应有的、人为的市场进入壁垒,应对自然垄断行业进行改革,引入竞争机制。
在上文分析的基础之上,关于中国自然垄断行业的改革,笔者提出如下建议:
第一,须科学界定自然垄断行业的自然垄断业务和非自然垄断业务。仍以电信业为例,由于电信网的建设需要大量的固定投资,其具有典型的规模经济性和范围经济性,网络利用率越高越经济。因而电信网属于自然垄断业务部分,故而对这些部分的业务就不适宜过分竞争,否则就会导致电信业无法发挥规模经济效益,导致行业内部过度竞争,从而带来资源的无端浪费。但电信网以外的其它电信业务则属于非自然垄断业务部分,其可以通过租用现有的电信网,再额外投资购买交换设备、配套设备即可运转,固定成本低,因而其应适用一般的市场竞争法则。也就是说,在电信业能够展开充分竞争的是电信网以外的非自然垄断业务部分,而电信网作为自然垄断部分是不适宜过度竞争的。[page]
第二,对于自然垄断业务,宜适用“寡头垄断”的市场结构。寡头之间允许其公平竞争,且须打破行政垄断,为其公平竞争扫除障碍。而对于寡头团体这一整体而言,应允许其垄断状态的存在,为防止经营者的盲目进入以及资源的过度浪费,国家应高筑“市场进入壁垒”。同时需指出的是,反垄断法只允许自然垄断状态的存在,不允许垄断行为的存在,若其滥用垄断地位,则不应得到反垄断法的豁免。
第三,对于非自然垄断业务,应允许其自由竞争。当然,要使非自然垄断业务得以公平竞争,仍须打破行政垄断,不仅要有竞争者,而且要有公平的竞争规则。
第四,自然垄断行业的自然垄断业务与非自然垄断业务应由不同的市场主体来运营,或者说一个市场主体不能同时经营自然垄断业务和非自然垄断业务。自然垄断业务提供的产品或服务往往是竞争性部分的必要投入,是整个产业的瓶颈部分,若非自然垄断业务与自然垄断业务经营主体相分离,则意味着对于非自然垄断业务部门来说,要想获得自然垄断业务部门的产品或服务,只能通过公平招标、公平竞争获得。因此,这一举措有利于从源头上切断非自然垄断部分利用自然垄断业务滥用垄断地位、实施垄断行为,从而有助于非自然垄断业务领域展开平等、充分的竞争,又不会危及自然垄断业务领域规模经济效益的正常发挥。
[参 考 文 献]
[1 ] 姜海春,李怀. 自然垄断理论述评[J ] . 当代经济研究,2003 , (5) .
[2 ] 张帆. 对自然垄断的管制[A] . 汤敏,茅于轼. 现代经济学前沿专题(第二集) [C] . 北京:商务印书馆,1993.
[3 ] 马志峰. 自然垄断产业的市场化改革:理论与实践———以电信业为例[J ] . 中国财经政法大学学报,2003 , (3) .
[4 ] 李继红,李映东. 新经济与WTO 背景下中国电信业改革的反思[J ] . 西南民族大学学报,2003 , (12) .
[5 ] 王晓晔. 竞争法研究[M] . 北京:中国法制出版社,1999. 53.
[6 ] 张茂州. 自然垄断特性决定电信业更加适合寡头竞争[N] . 通信信息报.
