在城市房屋拆迁过程中，由于拆迁人违反运作程序、补偿安置协议签订后反悔等原因经常引发拆迁纠纷。拆迁法律关系从拆迁主管部门发放拆迁许可证后开始产生，拆迁的每一环节都可能出现不同法律性质的纠纷，有的拆迁纠纷属于人民法院的受案范围，有的拆迁纠纷应该寻求行政程序解决。那么，拆迁纠纷发生后，当事人如何选择适当的途径进行救济?本文将对城市房屋拆迁纠纷的诉讼、仲裁和行政等救济途径作一概述。
一、目前规范城市房屋拆迁的主要规定
(一)2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，自2001年11月1日起施行。该条例共五章四十条，规定在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用该条例。因该条例的施行，1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
(二)2005年8月1日最高人民法院公布的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，从2005年8月11日起施行。该《批复》是最高人民法院答复浙江省高级人民法院[2004]175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》的，主要内容为：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，向有关部门申请裁决。”该《批复》的精神实质是避免拆迁人滥用先予执行申请权，依法保护被拆迁人的合法权利。
(三)省、自治区、直辖市为了加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权利，保障城市建设项目顺利进行，根据国务院2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》，结合本地区实际，制定的关于本地区城市房屋拆迁管理的条例。如2002年10月24日江苏省人民代表大会常务委员会颁布的，2003年1月1日起实施的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》。
已经废止的1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》和1996年7月23日发布的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，都规定了当事人就补偿安置不能达成协议的，可以选择民事诉讼和行政裁决。而2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》规定了当事人就补偿安置不能达成协议的，只能先申请行政裁决;2005年8月1日公布的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，只是重申了2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，使拆迁补偿安置纠纷解决的途径更加明确。
二、城市房屋拆迁纠纷的主要救济途径
依据国务院2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁的流程为提出拆迁申请、发放许可证、公告、签订协议或者作出裁定、实施拆迁。不同流程中的纠纷，其法律性质亦不相同，当事人应根据纠纷的法律性质选择正确的救济途径。
(一)拆迁当事人订立补偿安置协议后一方反悔的，可以提起民事诉讼。
根据国务院2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定，拆迁人和被拆迁人应该对拆迁补偿安置问题进行协商，并达成协议。该协议属于民事合同，具有法律约束力，双方当事人都应当自觉履行。但在实践中，拆迁当事人订立补偿安置协议后，反悔的情况经常出现。对于拆迁当事人订立补偿安置协议后又反悔的，另一方当事人可以依据2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定，依法向人民法院提起民事诉讼。
(二)在签订补偿安置协议时当事人约定仲裁条款，协议订立后一方反悔的，可以申请仲裁机构仲裁。2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了拆迁纠纷除可以提起民事诉讼外，还可以采取仲裁裁决的方式救济。当事人采用仲裁方式解决合同纠纷应当达成仲裁协议，没有仲裁协议申请仲裁的，仲裁机构不予受理;当事人达成仲裁协议后向人民法院起诉的，法院不予受理。对于订立补偿安置协议后又反悔的拆迁纠纷，如果当事人在补偿安置协议上约定出现纠纷采取仲裁方式解决的，当事人就应该到双方约定的仲裁机构申请裁决。
(三)对达不成拆迁补偿安置协议的，纠纷当事人应该先申请行政裁决，对行政裁决不服的，可以申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。行政裁决是国家行政机关依据法律法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的问题依法作出处理的具体行政行为。2005年8月11日施行的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事纠纷人民法院应否受理问题的批复》明确规定，人民法院不受理没有达成拆迁补偿安置协议的拆迁纠纷。所以，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，应该首先向当地房屋拆迁管理部门或者同级人民政府申请行政裁决;对行政裁决不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
(四)未达成拆迁补偿安置协议，取得房屋拆迁许可证的单位(拆迁人)在没有法定依据的情况下，对被拆迁人的房屋进行拆除造成财产损失的，被拆迁人可以提起民事损害赔偿诉讼。拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，拆迁人侵害被拆迁人房屋所有权，属于民事侵权行为。被拆迁人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》一百零六条的规定，以拆迁人为被告向人民法院提民事损害赔偿诉讼，如果是拆迁公司接受拆迁人的委托违法拆除房屋的，被拆迁人可以以拆迁人和拆迁公司为共同被告，要求他们承担连带赔偿责任。除此之外，被拆迁人也可以申请行政裁决。但是，被拆迁人在提起民事诉讼之后，就不能再申请行政裁决;同样，在申请行政裁决之后，也不能再提起民事诉讼。
(五)行政机关违法强制拆除房屋的，被拆迁人可以提起行政赔偿诉讼。2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，补偿安置裁决作出后，被拆迁人或者房屋承租人在规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。但行政强制拆迁应当措施合法，依法送达行政裁决，并进行先予补偿、证据保全和公告。在实践中，有的行政机关在没有作出行政裁决或者强制拆迁决定之前就实施强制拆迁，也有的行政机关在没有进行补偿安置或证据保全的情况下实施强制拆迁。行政机关违法强制拆迁属行政侵权，被拆迁人可以以行政机关为被告、以拆迁人为第三人向人民法院提起行政赔偿诉讼。[page]
三、城市房屋拆迁过程中几种特殊问题的处理
(一)关于灭失房屋的补偿安置问题。在通常情况下，房屋除因自然力的作用灭失外，人为的原因也可能导致房屋灭失，主要表现为拆迁人或行政机关违法拆除被拆迁人的房屋。房屋因自然原因灭失后，土地使用权仍归房屋所有人，房屋所有人有权进行再建。所以，因自然力的原因导致房屋灭失的，拆迁人仍应给予适当补偿安置;另外 ，拆迁人或者行政机关无论基于什么原因违法拆除房屋的，都要对被拆迁人进行补偿安置。如果双方达不成补偿安置协议的，应先申请行政裁决。
(二)关于被拆迁房屋的价格评估问题。由于房屋的价值评估专业性很强，评估行为具有相对独立性，评估结果不受委托人意志左右。评估结论对当事人是否有利，是否公正，不属于人民法院民事案件的受案范围。如果拆迁当事人对评估结果有异议而提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但是，由于房屋价格评估结论在拆迁当事人之间只是协商补偿价格的一个参考，不具有强制效力，如果双方不能达成拆迁补偿安置协议，拆迁当事人可以依据2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，申请行政裁决。
(三)关于申请先予执行问题。国务院2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了城市房屋拆迁案件法院先予执行权，有的学者认为，通过行政法规授予人民法院拆迁案件的先予执行权，有立法越权之嫌。最高人民法院曹建明副院长在2004年12月份全国高级法院工作会议上指出：要依法制止城市房屋拆迁中侵害居民利益的违法行为;法院不得以任何借口参与拆迁，原则上不先予执行。所以，人民法院在拆迁案件中应严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定执行。
主要参考资料:
1、王达：《拆迁纠纷诉讼管辖》，载《立案工作指导》总第12辑。
2、史笔：《关于审理城市房屋拆迁行政案件应当注意的若干问题》，载《审判研究》2003年第一辑。
作者单位：江苏省涟水县人民法院
