根据《物权法》第137条第一款的规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。首先，国家与建设用地使用者可以就特定的国有土地的有偿使用达成合意，从而以出让的方式设立建设用地使用权。出让的土地只能是国有土地。根据相关法律法规的规定，集体所有的土地必须先依法征收为国有土地后才能出让。出让又具体分为拍卖、招标、协议等方式。根据《物权法》第137条第二款的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。实践中，许多地方对建设用地使用权进行挂牌出售，国土资源部对此也出台了相关规定。挂牌出售属于公开竞价，方式简便易行，因而值得大力推广。其次，经法定批准程序，国家可以无偿地将特定土地交由建设用地使用者使用，从而以划拨的方式设立建设用地使用权。划拨作为一种无偿取得建设用地使用权的方式，在土地资源有限和土地无限增值的背景下，实践中其政策目标容易被人为扭曲，因而必须严格加以控制。《物权法》第137条第三款规定，国家严格限制以划拨方式设立建设用地使用权;采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。而根据《土地管理法》的规定，下列国有土地的建设用地使用权，确属必要的，可以由县级以上人民政府依法划拨：(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益性事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。
建设用地使用权的出让与移转有何区别：
建设用地使用权的出让与移转虽然都涉及权利变动，并且建设用地使用权的出让一般是建设用地使用权移转的前提，但二者仍存在以下区别：首先，性质不同。建设用地使用权的出让属于权利的创设，是土地的一级市场，是指国家在其所有的土地上为建设用地使用者设立使用土地的权利的过程;建设用地使用权的移转则属于权利的流通，是土地的二级市场，是指原建设用地使用权人将建设用地使用权移转给他人，使他人成为新的建设用地使用权人的过程。其次，所受限制不同。建设用地使用权的出让在方式、土地来源等方面受有限制。根据《物权法》第137条第二款的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。出让的土地只能是国有土地，集体土地必须先依法征收为国有土地后才能出让。建设用地使用权的移转则在市场准入方面受有严格限制。在我国，未作任何开发的建设用地使用权不能移转。根据《城市房地产管理法》的规定，以出让方式取得的建设用地使用权转让，必须按照出让合同的约定进行投资开发。这是为了杜绝倒卖建设用地使用权行为(俗称“炒地皮”)。土地出让金是建设用地使用权人交纳的土地使用费，并非买断土地的对价。“炒地皮”是未作开发或只有象征性投入，土地升值是基于土地的短缺或周边环境的变化，应属土地所有权权益范畴。出让的建设用地使用权移转受到严格限制，有下列情形之一的，不得移转：(一)建设用地使用权人未交清土地出让金;(二)土地开发投入未到项目投资总额的25%;(三)未按土地出让合同的期限和条件使用土地;(四)法律规定的其他情形。划拨的建设用地使用权的移转须经土地所有权人的同意，未经同意的，不得移转。最后，方式不同。建设用地使用权的出让可以采取拍卖、招标、协议等方式，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。建设用地使用权的移转则可以采取转让、互换、出资、赠与等多种方式。应说明的是，出让的建设用地使用权可用作抵押担保，但抵押并不必然导致建设用地使用权的移转，因此抵押不是建设用地使用权的移转方式，只是在建设用地使用权上所设定的负担。当然，抵押也可能引起建设用地使用权的移转，那是因债务人不能履行到期债务，将抵押的建设用地使用权变现而导致的，抵押本身不直接产生建设用地使用权移转。[page]
