【摘要】失地农民的核心问题是权益保障问题。失地农民权益保护机制缺失问题已成为阻碍城市化发展、破坏社会稳定、影响和谐社会建设的现实难题。对失地农民的权益流失和法律保障问题进行系统的研究，构建较为系统的失地农民权益保障机制，解决失地农民所面临的种种问题，是化解社会矛盾、促进社会和谐的重要前提。
【关键词】失地农民 权益保护 公共利益 补偿机制
失地农民权益法律保障的国外经验
西方发达国家在长期的发展中较好地解决了此类问题，对当前我国避免失地农民的权益受到侵害具有十分重要的借鉴意义。发达国家的征地一般是为了公共利益需要，并且把保护农民正当权益放在首位，双方在平等、自愿、互利的原则下进行协商，并按照市场价格进行补偿，同时对有关的基本保障、就业作出明确的安排。
明确界定公共利益，限定征地范围。由于土地征用是对私人土地财产权实施的限制，因此，对土地征用必须以符合公共利益为条件。为了避免因法律弹性解释造成滥用土地征用权情况的出现，西方国家对公共利益的界定比较详尽而明晰，超出范围的即为非公共利益的征地行为。在美国，所有的公共利益评判都由法院根据必须的要件调价进行最终判定，来确定是公共利益还是私人利益，从而建立法律上的依据。通常，发达国家的普遍原则是，政府无法用市场调节时行使土地征用权。
市场补偿机制。补偿机制关乎失地人的切身利益，也是土地流转正常进行的基础，所以要完善土地补偿制度，这是关键。在国外，一般的土地补偿都是按市场价进行，现实中补偿要考虑的因素很多，包括生产性收益和费生产性收益，也要考虑土地的产出价值，土地资源价值等，如美国就是采取市场价格补偿的标准，加上预期价值，同时考虑失地人的现实损失，使得更多的人愿意土地被征，而不是主要用于出售。
征收程序法定化。不少国家都有比较完备的法律制度，如日本于1951制定了《土地征用法》，韩国于1962年公布了《土地征用法》，1969年公布了《土地征用法施行令》和《土地征用法施行规则》。这些法律对程序、权利义务等都做了明确的规定。一些发达国家还建立了独立的土地纠纷仲裁机构，有效地保护土地征收中各权利人的利益，如德国、英国等就设有专门的土地法庭，这些规定对征地行为、双方权利义务和问题解决都进行了全面的规范，做到了有法可依。
健全的保障体系。国外建立的社会保障体系主要包括：最低生活保障、养老、医疗、法律援助、提供受教育和培训等。如美国就积极通过就业培训换取社会保障，减轻了政府财政的压力和负担。通过国内外土地补偿机制的对比，发达国家虽然是土地私有，但以市场价格补偿的机制为代表的补偿制度还是值得借鉴，也能有效地维护失地农民的正当权益，能有效避免侵犯失地农民权益事件的频繁发生。
土地产权明晰。西方发达国家土地征收的产权关系非常明晰，征地主体和客体都比较明确，征地双方尤其是失地农民充分享有法律赋予的各项权利并承担相应义务，有效避免了土地征收过程中的侵权行为。如美国的《联邦土地管理法》、英国的《强制征购土地法》都规定：在土地私有的前提下，征地双方必须在法定的权利义务框架内实施行为。
我国失地农民权益保护的探索
我国在失地农民权益解决的实践中，取得了一些有益的经验，这些经验促进了我国对失地农民问题的有效解决。为了解决失地农民问题，中央先后修改了《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律法规相关条款内容，出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发[2006]29号)等政策性文件，从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序和安置制度等方面，强化了对被征地农民的权益保护。同时，各级地方政府就如何解决失地农民出路等问题也进行了有益的探索，制定了许多有效保护失地农民权益的具体政策和措施，取得了不错的效果。
集体与国有建设用地平等的广东经验。广东省的《土地流转办法》规定，集体土地所有者可将集体土地使用权在一定期限内交付给付款人使用，也可入股办企业，还可以租赁给承租人等等方式流转土地。这就确保了集体土地和国有土地流转的平等性和平等的法律地位，突破了法律规定的“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。这样，一个是农村建设用地可以保持原类型不变，但享有与其他国有建设用地相同的各项权利，诸如租赁、转让、收益等权利，充分实现两类土地的同价同权地位。另一个是，各类工商业土地使用者，或者农民，在利用土地时，都不必统一规定要使用国有土地，从而建立了城乡一致的土地市场体系。
四川省成都市的农民养老金制度。四川省成都市在全国最早实行农民养老金制度，2003年11月在成都市锦江区试点。失地农民的社会养老保险实行由村民个人、所在集体和区乡共同分担，以村民个人为主。另外，该区还建立社保财政补贴措施，即从国资变现中提取10%，土地收益区级留成中拿出25%，涉农税收实得中拿出20%，最后集中起来用以保障政府对农村社保的补贴。成都市温江区则在全国率先提出了“双放弃换社保”方案：即愿意放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，可在城区集中居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。[page]
失地农民权益法律保护的建议与对策
增强失地农民权益的法律保护意识。在征地中强化法律法规的宣传，普及失地农民权益保障问题是民生大事的意识，突出失地农民权益保护的的重要性。为此，我们应结合实际，全方位做好宣传，普及《土地管理法》、《环境保护法》、《社会保障法》等法律知识，增强他们的法律意识。与此同时，积极树立起失地农民自己的权利意识，意识到自己是土地合法权益的受益主体，敢于通过合法途径保护自己的正当权益。对于基层政府工作人员来说，应当牢记执政为民的服务意识和依法办事的法律意识，尽全力从失地农民权益保障保护角度出发，营造全力保护的良好环境。提高为人民群众服务意识和依法行政意识，创造良好的失地农民权益保护执法环境。
健全土地产权制度。明晰的土地产权更有利于维护土地所有者的合法权益。国家也应当加快土地流转立法，明确农民土地产权归属。一要明确村民小组是农村土地的产权主体。加快确立村小组作为单一的土地所有权人，在产权明晰的前提下积极避免土地收益被其他主体任意占用，使村民小组以合法地位拥有和支配征地补偿费。这种村民小组作为农村中最小的集体组织，其效率也是最高的。二要在村民小组设立征地协商委员会。为避免征地过程村民小组长迫于一定压力或个人素质限制不代表村民利益立场，成立征地协商委员会是很有必要的。各小组委员人数应占小组户口的10%左右，决策通过需多数认可。各小组设立征地协商委员会有利于增强农民谈判权利，有利于发扬基层民主，有利于代表全体农民利益。三要限定农地的产权边界。国家应依法律的形式保护农民的土地支配权。而失地就意味着失去这些权利和相应的收益，这是失地农民受偿的法律依据。
建立合理的补偿机制。一要合理确定土地补偿的标准和计算方法，提高补偿费据初步估算。目前我国各类上访案件中有关土地征用纠纷的约占41%，其焦点集中在征地补偿方面。随着物价上涨，农民基本生活费用开支也连年增长。虽然我国现行的《土地管理法》提高了农作物产值的倍数，从整体上提高了征地补偿的标准，但仍不能满足现阶段变化了的新形势。因此，征地补偿的项目和标准都应与时俱进，相应进行调整，提高农地征用补偿水平。二要实施多元化的土地补偿方式。由于社会经济发展水平和农民的生活习惯、文化素质、物质条件等存在差异，对征地补偿也存在不同的需求，采取多样化补偿是适应失地农民不同的需求，增加失地农民选择机会，维护失地农民合法权益的重要途径。土地补偿方式既可以是货币补偿，也可以是实物补偿。
畅通法律救济渠道。一要给予农民法律救济主体资格。很多情况下法律都没有确立失地农民的诉讼资格，使得失地农民很难及时获得法律途径的救助。我们建议设定失地农民的集团诉讼制度，以最大限度地保护农民的合法权益。减少公权力的干预和侵犯。二要建立失地农民法律援助制度。失地农民在土地流转中地位脆弱，伸张正义的能力有限，往往在权益受损时，没有足够的时间、财力和精力获得救济，从而导致权益受侵犯。所以，要畅通失地农民权益救济的有效途径，确保其合法权益能及时得到保护。
综上所述，失地农民权益保障问题是城市化进程中不可避免的现实结果，也引起了各个国家和地区的高度关注，她关系到社会的稳定和经济的发展，也是构建和谐社会的基石之一，本文通过失地农民权益保障的制度和法律探讨，提出了相应的对策建议，藉此推动我国新时期城市化进程中更好地维护农民合法权益，健全我国的农村土地征收制度，实现经济社会的科学发展。
