我国农村土地制度的核心是农村集体所有和农户长期承包使用。据笔者2003年对湖北省5个县市20个村的调查，集体土地的所有者主体有村集体和组集体，农村实行家庭承包责任制以来，村集体所有的土地所占比重呈增加趋势。随着农村劳动力流动和土地非农化使用的增加，农村土地承包使用制度所暴露出的问题越来越多，深化改革的呼声越来越大。本文通过分析农村土地承包使用制度的成本和绩效，探讨改革的取向。
一、 农村土地承包使用制度的成本
农村土地承包使用制度伴随着巨大的成本，具体表现在两个方面：第一，损害了村民和乡村干部之间分配的公平。据笔者2003年对湖北省20个村的调查，一些村集体通过出卖和(或)出租集体土地获得了大量收入，但大多没有用于农村公益事业，而是流入了村干部的个人腰包，其中的一部分又被乡镇干部占有。出卖的集体土地大多是农民的承包地，但承包农民只能得到土地出卖收入的很小的小部分，大头则归村里。出租的土地一般是没有承包给农户经营的，主要有三个来源，一是开荒。仙桃市X村属湖区，20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制时有大片地势较低的荒地没被纳入承包范围。后来这些荒地陆续被农民开垦，村级组织也收取了承包费，并随着最初的垦荒者的外出打工等人口流动，村级组织确定的承包费也在不断增加。但这些土地一直没有被计入纳税地面积，其承包收入也一直由村干部处置。二是村集体留用地。集体农业时期，许多地方的生产大队都直接掌握着一块耕地，主要用于补贴村干部和小学教师的工资，有的生产大队还拥有林地和水面。这些土地在实行家庭联产承包责任制后直接由村干部发包，但没被计入纳税面积，或其应纳税负被分摊到了其他农户的承包地上，这些土地的承包收入自然也归村干部支配。在一些地方，为了增加集体收入，村干部还不惜将本该用于农民承包的土地收归集体，提高承包费标准后再行发包外村人。三是土地重新丈量后多出的部分。集体农业时期一些地方为了高报产量，实行的是每亩1000平方米的大面积。实行责任制后，村级组织在向农民发包土地时，又改按每亩660平方米的小亩计算，多出来的土地的发包收入自然就属于村级组织所有。在许多地方，村集体收入首先以多种形式被村干部(主要是村支书)占有，然后村支书会将其中的一部分献给乡镇干部，以确保得到乡镇的连续任命。村干部和乡镇干部共同占有和瓜分村集体收入导致了乡村干部和农民之间的巨大矛盾，成为社会冲突的根源之一。第二，降低了土地利用率。一些地方的村干部不降低集体土地的承包费导致了耕地的大量抛荒。土地抛荒是家庭承包制后一个相当普遍的问题，其主要原因是承包费太高，而承包费则是由作为村集体土地所有者代理人身份出现的村干部(主要是村支书)决定的。[page]
二、 农村土地承包使用制度的绩效
农村土地承包使用制度不仅成本巨大，而且绩效很差。归纳起来，一般认为，农村土地承包使用制度有三点好处：第一，可防止农民的绝对贫困。农村集体土地承包使用制度可保证农民都有土地使用权。只要有土地，农民就有饭吃，就不会饿肚子。这一制度还可对流入城市的农村劳动力发挥蓄水池作用，这些农民如在城市呆不下去，可返乡种田。第二，在土地集体所有制和“宜统则统、宜分则分”原则指导下，村级组织通过统一经营，可克服小规模农户分散经营的不足。第三，有利于土地的流动和规模经营。
但实践表明，农村土地承包使用制度设计的这些目标难以达到。第一，这一制度不能保证农民都有地可种，以防止农民的绝对贫困。首先，尽管在一段时间内放弃了土地的使用权、离乡农民返乡后一般都可以再获得一定数量的土地的使用权，但大多不是以其作为集体成员的身份通过村级组织的安排获得的，而是按照习俗在村民间私下调剂得到的。其次，种田之所以可以维持生活，是因为粮食价格较高。如果粮价降低，种田恐怕不能保证农民的基本生活，一些种植经济作物的农民因价格太低而陷入贫困的事实就是明证。此外，在目前的农村治理体制下，土地的处分权及收益权并不都在农民手中，集体土地承包使用制度不能保证农民的基本生活。在一些城市近郊地区，农民的责任田被卖掉了，但却没有得到足够的补偿，因而陷入了贫困。另一方面，许多进城时间较长的农民放弃(或许是永远)了土地的使用权。因此，农村土地的承包使用制度既不是保证农民基本生活的充分条件，也不是必要条件。第二，为了克服小规模经营的不足，大多数村都留有一块集体所有的土地。这些旨在通过“宜统则统”的方式帮助分散经营的农户的土地并没有发挥其应有的作用，目前实行了集体统一经营的村级组织实属凤毛麟角。第三，在《农村土地承包法》下，不论土地是否私有，土地的集中都取决于农业经营的规模效益。如果没有规模效益，即使实行土地的集体所有制，土地也不会流动和集中。此外，土地的规模经营本身并不是目的，只是提高土地使用效率的手段。而且，规模经营与上述土地的农民生存保障功能是相矛盾的。总之，农村土地承包使用制度的绩效并不显著。既然如此，我们在进行农村土地制度设计时，就不应拘泥于让其承担社会目标，而是应从其作为一种生产要素的属性出发，寻求一种成本较低的制度。
三、 改革取向
以上分析表明，改革农村土地承包使用制度势在必行。未来土地制度的可能形式有三种：一是维持现状，即集体所有+村干部配置使用权。但在这种制度安排下，目前存在的村民和乡村干部之间收入分配不公和土地利用率低下的问题不能得到有效解决。一方面，由于乡镇干部和村干部在瓜分村集体收入这一点上形成了利益共同体，因此不能由乡镇政府自上而下有效监督村干部的土地配置行为，提高土地发包的效率;另一方面，由于农民与村干部的权利不对称，也不能由农民自下而上监督村干部的土地配置行为。二是集体所有+市场配置使用权，即对全部土地实行永佃制。在这一制度安排下，土地属于集体所有，但农民可以自由处置使用权，由市场机制配置土地资源，现有土地使用制度所具有的村民和乡村干部之间收入分配不公和土地利用率低下的问题可以得到有效解决。三是私有+市场配置使用权。与市场经济国家一样，土地资源由市场配置，现有农村土地使用制度所具有的问题可以得到有效克服，但这种方案至少在近期内难以实行。因此，应在坚持集体所有的前提下，对全部土地实行永佃制。[page]
