行政诉讼和解内涵及相关界定
行政诉讼和解概念的界定。本文中的行政诉讼和解是指在行政诉讼的过程中，当事人双方为了解决有关的行政纠纷或者终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，自主或在法官建议下自愿就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。就诉讼而言，和解与判决不同，和解是由当事人双方达成合意而终结诉讼的一种结案方式。
行政诉讼和解与相关概念关系。
一、诉讼和解与诉讼外和解。诉讼和解与诉讼外和解都是由双方当事人在自愿和有处分权的情况下，相互协商达成合意，调整权利义务关系，解决纠纷的活动和过程。诉讼和解与诉讼外和解的区别主要表现在：第一，诉讼和解发生在诉讼过程中，诉讼外和解发生在诉讼之前或之后。第二，诉讼和解必须在法官面前进行，且法官可在立案受理后宣告判决或者裁定前建议和解。诉讼外和解仅是双方当事人在私法上的合意，是一种私法行为，没有法官的参与。第三，是否有审判权对其加以认可。诉讼和解不仅仅是双方当事人的合意，而且有审判权对其加以认可的因素。诉讼外和解完全是当事人行使自己权利的表现，具有民事契约的性质，没有审判权对其加以认可的因素。第四，法律后果不同。诉讼和解协议达成并经法院确认后产生两种效力：终结诉讼的效力;与确定判决同等的效力。对于双方当事人的权利义务关系而言，和解协议发生确定的效力。诉讼外和解协议达成后，双方的权利义务便重新分配，任何一方都不能事后反悔和再行诉讼，遵循的是“契约必须遵守”原则，适用的是契约的相关原理和争议解决方式。
二、诉讼和解与诉讼调解。诉讼和解与诉讼调解都是双方当事人合意解决行政纠纷的方式，两者有三个共同点：第一，目的相同。第二，都是由法官、双方当事人三方参与。第三，都建立在双方当事人合意基础上。
诉讼和解与诉讼调解是两种不同的纠纷解决机制，区别主要表现如下：第一，体现的理念不同。诉讼和解体现的是当事人主义理念，是双方当事人行使诉讼权利的一种行为，当事人在和解中起决定性作用，只有当事人完全自主、自愿形成的合意，才能以和解的形式终结诉讼。诉讼调解体现的是职权主义理念，是法院行使国家审判权的一种职权行为，当事人只是法院调解工作的对象，制度围绕着如何有利于法官尽力多做调解工作，如何有利于法院职权作用的充分发挥。第二，法院的作用不同。在诉讼和解制度中，法院的作用体现在给双方当事人设置一个平等对话的平台，对和解过程、结果以及和解协议履行情况的法律审查和监控。法官不具有要求当事人接受某个决定的强制性权威，而是以中立第三方的角色协调问题、促进合意，也可提出和解建议供当事人协商时参考。在诉讼调解制度中，法院体现为主持调解，促使当事人双方达成协议，从而解决纠纷。调解时法院往往主动提出解决纠纷的具体方案，供当事人双方进行协商。笔者认为，与诉讼调解相比，诉讼和解更能体现当事人的意志，更有利于行政纠纷的解决。法院调解“由于调解人员所具有的双重身份(调解人与裁判者)及其地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变为大量渗入调解人员主观意志的强制性调解，从而违背了法院调解制度所追求的正义价值。”调解与审判之间不可避免地具有关联性，这种关联性使合意的纯化非常困难，形成“虽有调解之名，实为裁判之实”，名至而实不归的局面。而诉讼和解可使法院避免了像在诉讼调解中主动协调从而超职权调解的弊端。
行政诉讼和解的性质
行政诉讼和解的法律性质指当事人之间在行政诉讼中所进行的和解行为具有何种法律属性。
德国学者认为行政诉讼和解具有双重性质。一是影响实体法状态的公法契约，二是促使诉讼终结的诉讼行为。日本学者南博方认为，行政诉讼和解的法律性质，并不会因为其是行政诉讼，而与民事诉讼和解有所差异，因此，针对行政诉讼上和解的法律性质，得参考民事诉讼和解。行政诉讼和解具有诉讼行为及公法契约的两面性，一方面为诉讼行为，另一方面则具有公法契约的性质。我国台湾地区学者认为行政诉讼和解兼具诉讼行为及实体法中行政契约的双重性质。一方面属于以终结诉讼为目的的诉讼行为。当事人成立诉讼和解即可直接终结诉讼程序，亦即诉讼系属消减的程序法上的效果，不须原告撤回起诉，亦无须法院作终结程序的裁决。另一方面，行政诉讼上的和解是双方相互的让步。就实体法而言，双方当事人是缔结行政法上的和解契约。
笔者赞同行政诉讼和解具有双重性质。一方面属于以终结诉讼为目的的诉讼行为，当事人在诉讼中成立和解后，即可终结诉讼程序。另一方面，行政诉讼和解是经过双方当事人的合意，在实体法面向上就公法上权利、义务、行政机关的权限或当事人程序地位加以创设、变更、消减或为有拘束力的规制行为，亦即缔结一个实体法上的行政契约。行政诉讼和解性质所蕴含的诉讼行为部分和实体法部分是相互依存的。如果实体法上行政契约部分无效，行政诉讼和解也随之无效;如果诉讼行为部分无效，行政诉讼和解也随之无效，但实体法上行政契约则并不当然随之无效。在此，必须视当事人的真实意思而定。如果当事人只在该契约一并发生诉讼法上终结诉讼的效力时，才同意和解，那么实体法上行政契约自然也应当归于无效。相反，如果当事人有意使该实体法上行政契约继续存在，应尊重当事人意愿。
行政诉讼和解的法理基础
纠纷解决机制的多元化。多元化纠纷解决机制是指，“在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。”多元化纠纷解决机制强调除了国家垄断纠纷解决方式(如诉讼)外，还要充分发挥其他纠纷解决方式的功能，并用法律对其进行规范。世界各国普遍承认民事纠纷解决方式的多元化，如仲裁、和解、调解等。从国外的相关实践理论来看，行政纠纷的非诉解决方式得到了普遍认可，并处于不断完善中。1990年，美国国会通过了《行政争议解决法》(Administrative Dispute Resolution Act，简称ADRA)。该法的目的是“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。该法要求美国各联邦行政机关以及各执行部门，推行实施ADR的政策，从而联邦政府使用ADR解决行政争议的合法性得到了确认。1996年，美国国会对《行政争议解决法》作了进一步的修改，将其确立为美国一项永久的法律。ADR，在美国的行政诉讼法过程中最常用的一种技术即是——和解。和解在法律上指诉讼当事人之间为处理和结束诉讼而达成的解决争议问题的妥协或协议;也指当事人在自愿互谅的基础上，就已经发生的争议进行协商并达成协议，自行解决争议的一种方式。其本质在于争议当事人通过协商合意的方式自行解决纠纷。美国《联邦行政程序法》明确规定：在时间、案件性质和公共利益容许的情况下，行政机关应给予所有的争议当事人进行和解的机会。行政机关并不一定要接受当事人提出的和解方案，但如果和解方案被行政机关所接受，其就成为了一个行政决定。主持和解程序的法官可以作为和解的法官，当事人也可以要求指定其他和解法官。通过和解而达成的协议只经受非常有限的司法审查，主要看该协议“是否公平和充分，是否存在违法、不合理或者违反公共利益”的因素。美国联邦能源管制委员会(FERC)和环保署(EPA)也制定了专门的和解规则和程序，在涉及众多利益相关人的能源管制和环保案件中，和解被认为是一种非常有效的争议解决方式。可见，行政纠纷解决机制多元化是可能的并且是可行的。
我国行政诉讼制度是妥善处理行政纠纷的一种科学制度，在保障相对人权益、监督行政机关依法行政中，具有重要地位并发挥了不可替代的作用。进入新世纪后，我国行政纠纷呈现出了新的阶段性特征，脱胎于计划经济时期的行政诉讼制度在某些方面已难以满足形势发展的需要，行政争议解决方式的完善亟待解决。要解决这一问题，除了普遍承认并规范诉讼外的纠纷解决方式外，还应当使行政诉讼内解决纠纷的方式多元化。这是由于诉讼程序本质上是因当事人的请求而启动的，它的目的是回应当事人的请求、化解纠纷，因而其结构应具有开放性、可塑性，能灵活适应社会的发展和当事人的需求。即使国家开始以强制力介入纠纷，也不意味着国家在诉讼过程中自始至终都要贯彻国家强制力，法院还是应尊重当事人纠纷解决方式的选择权，否则诉讼就丧失了其正当性。当然，在制度设计时还存在着一系列权衡因素，如为了维护法院的尊严节约司法资源，当事人不能反复选择，但这本身不能构成否认启动诉讼程序后其他柔性解决纠纷方式存在的理由。因而笔者认为，除强调判决作为结案方式以外，还应当充分关注和解等柔性解决机制。这不仅能充分发挥诉讼的优势，还能结合非诉讼机制特有的灵活性，更有效地化解纠纷。
服务行政理论。行政纠纷解决方式与行政类型相关，行政类型不同，纠纷的解决方式也不同。现代公共行政观念已从管制行政发展为服务行政。首先是政府从全能政府向“有限”政府的转变;其次是在政府有限的活动中，并不总是在以自我为中心的观念下行动，而转向为个人与社会提供服务，运用权力色彩较淡和强制功能较弱的新的管制方式，如行政指导、行政资助(扶助、补助)、政府采购、行政经营、行政出让(拍卖)、公共设施建设开发与提供服务等。在给付行政领域，契约成为主要形式。
服务行政实现了从权力中心主义到服务中心主义的转变，服务行政将政府定位于服务者的角色，以为公众服务为宗旨，服务是其基本理念与价值追求。政府服务客体的多元性和服务内容的多样性，递增了政府管理事务的数量和压力。政府无力满足所有的服务要求，就导致公共管理社会化的出现，促使众多的非政府组织成为公共服务的提供者。服务行政使得行政不再只是关于行政权运作的活动，不必然涉及到权力的行使，行政活动呈现多样性，活动方式也出现多样性。非权力行政或权力色彩较弱的行政方式以及合作行政被越来越多地运用。在此背景下，公权力与私权利存在各自处分权利、达成合意的可能性。与行政活动多样性相联系，行政争议不仅全是权力运作引起的纠纷，更多的是因为公务活动或者提供公共服务而引发的纠纷，可以通过引进公民参与、协商一致的办法得到化解。
在行政类型中出现服务行政的背景下，和解作为结案方式引入则实属必要。和解作为当事人双方通过平等对话，协商和意思表示一致来解决纠纷，体现了民主的本质和特性，以及公民参与、行政服务于民的理念。
当事人程序选择权。目前学术界普遍认为，当事人程序选择权是指，“当事人在法律规定的范围内，选择纠纷解决方式，在诉讼过程中选择有关程序及与程序有关事项的权利。”
程序选择权的内涵具体为：一、纷争当事人可以合意选择纷争解决方式。纠纷解决机制的多元化是现代社会特征，不同的纠纷解决机制有其特有的优势。当事人对于不同的纠纷解决机制有不同的偏好，有其特殊的考虑和权衡。纷争当事人可以自己比较实体利益与程序利益的大小轻重，选用不同程序来实现纠纷的解决，寻求纠纷解决成本最小化、收益最大化。二、合意选择纠纷的程序。合意选择仲裁程序已成为各国通例，合意选择简易程序也在解决纠纷的实务中得以体现。当事人亦有选择一审程序和二审程序的权利。三、选择管辖法院。在特殊地域管辖中，每一个案件都有几个法院享有管辖权。原告可以选择其中的一个法院作为纠纷的实际受理法院。另外还有协议管辖，是由双方当事人在法律规定的范围内协议选择纠纷解决的法院。协议管辖有利于当事人双方实现纠纷解决效率的最大化和司法资源配置最大化，体现了立法在实体真实和程序效率两方面的权衡和协调。四、选择审理方式。即当事人合意选择书面审理或言词审理，必须在选定采用诉讼方式解决纠纷后，这是一种依附性的权利。
尽管行政诉讼程序的设置目的在于通过中立、专业且具有强制力保障的程序解决行政纠纷，且解决纠纷的性质不同于一般的刑事纠纷和民事纠纷。尽管行政诉讼承载的不仅仅是纠纷解决的功能，还有监督促进行政机关依法行政的目的，但解决纠纷是其根本目的所在。而解决纠纷最好的途径就是通过双方的妥协，获取一个双方都能接受的方案解决矛盾。尽管诉讼是以强制力为实施保障的，但强制力的启动并不是诉讼的必经阶段，双方能在诉讼中自愿解决纠纷，从根本上消解矛盾、定纷止争，才是诉讼机制发挥效果的最好体现。因此，“自愿”也是诉讼所追求的基本目标。在诉讼过程中法院应尽量尊重当事人双方的意愿，赋予其一定的选择权，在不影响实体的前提下，在程序问题上赋予当事人一定的选择权，从心理上减轻当事人对于诉讼机制的抵触情绪。
所以程序选择的理念意义在于设置多元的纠纷解决机制，并赋予当事人自主选择的权利，从根本上解决纠纷，最终获得良好的诉讼效果。这便是依据不同类型纷争选择不同程序的权利和在诉讼程序内部设置繁简有别的程序制度供当事人自主选择利用的制度设置的初衷所在。另外，实体利益与程序利益都是纠纷当事人所追求的，但二者在一定的情况下并非必然会保持一致，甚至会有冲突，如当事人因追求实体利益有时会导致程序上的不利益，如何在两者之间达到最妥当的平衡，这种平衡和选择的权利应当赋予当事人，让当事人自主作出权衡。
结 语
我国的行政诉讼不仅承载着实现“依法行政”的任务，还起着化解行政机关与相对人、相关人之间矛盾的作用。行政诉讼和解是当事人之间设立、变更、终止行政法律关系的合意，实际上体现了当事人双方对各自权利一定限度的处分，从而突破了传统理论中行政职权不可处分的绝对性。因此，无论是从完善行政诉讼制度本身，还是从诉讼经济的角度，或者是从我国适合于诉讼和解生成的“本土资源”的存在等众多方面来看，在我国建立行政诉讼和解制度都是必要的，也是可行的。
