行政权力涉及到经济、教育、环境、社会保障等社会生活的方方面面，一个人时刻都受到行政权力的影响。行政权力一旦被滥用，国家利益、社会公共利益和公民的权益就会遭到破坏。近年来，一些严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为时有发生，如因行政行为违法或者不作为导致国有资产流失、环境恶化、消费者权益履遭损害、不合理开发利用土地、政策性价格垄断、公共工程的审批、招标、发包过程违法操作、人民群众的知情权得不到保障等等。一些法律意识强的公民勇敢地拿起法律武器，运用行政诉讼的方式来防控行政机关的违法行为对国家利益和社会公共利益造成损害，却往往以败诉告终。如中央电视台《今日说法》栏目于2001年6月6日曾报道严正学诉浙江省台州市椒江区文化局批准在小学对面开设娱乐场所影响少年儿童健康成长，被法院驳回起诉。 又如2008年6月6日，朱福祥诉北京市海淀区环保局要求公开环境影响评估报告等政府信息，被法院裁定不予受理。 这些现象不能不引起我们对建立行政公益诉讼制度的思考。
一、行政公益诉讼的概念和特征
当前，行政诉讼法的修改已经列入了全国人大的立法规划，不同的学术研究机构也提出了不同版本的专家修改建议稿，且一般都将行政公益诉讼列入了修改内容之中，但我国法学界对行政公益诉讼尚无统一而明确的定义。有学者认为，“行政公益诉讼是指当行政行为侵害公共利益时，为维护该公共利益，法律允许无利害关系的私人或国家公诉机关向法院提起行政诉讼或司法审查的制度”。 也有学者认为，“行政公诉是指行使国家公诉职能的机关代表国家将行政主体侵犯公共利益的行政行为提请人民法院进行审理和裁判的制度。” 笔者认为，不管原告是何种身份，不管实际损害是否已经发生，只要是出于公益目的而起诉行政行为都可以称之为“行政公益诉讼”，故对行政公益诉讼应作如下界定：当行政主体违法行为或不作为导致国家利益或社会公共利益遭受重大损害或有重大损害之危险时，公民、法人或其他组织为了维护公益提请人民法院依法进行审理和裁判的制度。
从该定义可知，行政公益诉讼有如下特征：
1、诉讼目的的公共性。行政公益诉讼的目的不是为了个人或某些人的私利，而是为了维护国家利益和社会公共利益。尽管公益诉讼会影响某个人或某些人的利益，但其性质不会改变。
2、诉讼主体的广泛性和不特定性。行政公益诉讼的起诉主体不局限于自身合法利益直接受到不法侵害，可以是间接受害者，也可以是与个人利益没有关联者，任何公民、法人或其他组织只要认为行政行为损害了国家利益或社会公共利益都可以提起诉讼。[page]
3、诉讼功能的预防性。行政公益诉讼具有监督和预防的性质，即诉讼的提起不一定以发生实质性的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生损害的可能即可。这样可以最大限度的保护公益，甚至把违法行为消灭在萌芽状态。
4、受案标准的严格性。基于行政公益诉讼原告资格的广泛性，极易导致滥诉行为。为确保法院及时、准确地审理案件，应该严格界定行政公益诉讼的受案标准，只能对导致国家利益或社会公共利益遭受重大损害或有重大损害之危险的行政行为提起公益诉讼。
二、我国应当建立行政公益诉讼制度
当前，一些行政违法行为损害国家利益和社会公共利益的现象得不到有效控制，我国迫切需要建立行政公益诉讼制度，实现司法权对行政权的制约。笔者认为，我国建立行政公益诉讼制度的必要行体现在以下四个方面：
1、建立行政公益诉讼制度是保障公民权益的需要。
当前，我国社会主义市场经济发展过程中还广泛存在着非法处置国有资产、违法发放许可证、放任企业造成环境污染等违法行政行为，这些行政行为导致国家和社会公共利益遭受损害。从表面上看，这似乎与公民个人利益无关，而事实上，公益遭受损害，个人利益也就失去了其存在的基础。所以，保护国家利益和社会公共利益就是保障公民权益。我国宪法和法律赋予了公民广泛的民主权利，在公民意识蓬勃发展的今天，公民运用法律手段参与社会管理、维护民主权利的司法需求也不断增加。 无救济即无权利，对任何已经或即将受到损害的权利(包括公共利益和私人利益)进行救济，是法治的应有之义。 因此，建立行政公益诉讼制度，使受到损害的国家利益或社会公共利益得到救济，其实质是保障了公民权益。
2、建立行政公益诉讼制度能改善普通行政诉讼对诸多损害公益的行政行为无能为力的局面。
现行《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是合法权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。也就是说，法律只允许行政相对人提起诉讼，对于与本人特定权益无涉的国家利益和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉。而绝大多数行政相对人只关心自身利益，没有意识提出维护公益的诉求，也没有能力做到维护公益。于是，由于缺乏相应的司法救济，行政主体损害公益的行为得不到有效制止，这是现行《行政诉讼法》的不足之处。在这种情况下，非常有必要建立行政公益诉讼制度，允许非行政相对人能够代表公益提起诉讼。
3、建立行政公益诉讼制度能弥补现行行政权力监督制约机制的不足。[page]
目前，除了行政诉讼外，我国已经建立了以人大监督、监察、审计和行政复议为主的多主体、多层次、全方位的行政权力监督制约体系，这种制约体系对促进行政主体依法行政和防止权力腐败是发挥了一定的积极作用的，但还存在明显的缺陷，需要建立行政公益诉讼制度弥补不足。
行政系统外部监督制约方面，就人大监督而言，其监督对象主要是抽象行政行为，对侵犯国家利益和社会公共利益的具体行政行为难以触及;就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政主体侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为，二是此种监督属事后监督，很难及时和有效地维护公益。
行政系统内部监督制约方面，就层级监督而言，上下级行政机关可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级行政机关的监督得到纠正;就专门监督而言，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性，还要受到同级人民政府的制约，很难采取有效处置措施;如果专门机关自己就损害了社会公益，更难于得到及时有效的监督。
4、建立行政公益诉讼制度能充分发挥司法的预防功能，突显法律效益。
行政公益诉讼的对象既包括已经造成实际损害的行政行为，也包括还没有造成实际损害的行政行为。而对后者及时提起诉讼正是司法的预防功能的绝佳体现，可将损害消灭在萌芽状态，避免了损害事实发生后造成社会成本的重大损失，突显强大的法律效益。
三、检察机关提起行政公益诉讼的可行性分析
通过以上分析，建立行政公益诉讼制度是必要的，应当提上日程。然而，如果任何公民、法人和其他组织都可以提起行政公益诉讼是否符合我国国情呢?笔者认为，我国公民的法律素养还不够高，司法机构案多人少的矛盾还得不到有效解决，为防止滥诉，节约司法资源，提高司法效率，当前由检察机关提起行政公益诉讼是可行的。建立检察机关提起行政公益诉讼制度的可行性体现在以下五个方面：
1、检察机关提起行政公益诉讼有一定的法律根据。
宪法确立的检察机关的法律地位为检察机关提起行政公益诉讼提供了宪法根据。我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关的性质是法律监督机关，维护国家和社会公共利益是检察机关的基本职能，这一基本职能决定了检察机关对一切有损国家和人民利益的违法行为都有权进行监督，而这些违法行为当然也包括行政机关违法侵犯公益的行政行为。[page]
同时，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则也为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律根据。《行政诉讼法》第1 条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及国家利益和社会公共利益的行政诉讼，当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，与监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。
2、检察机关成为提起行政公益诉讼的主体具有扎实的理论基础。
早在制定《行政诉讼法》的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。笔者认为，支持检察机关成为提起行政公益诉讼的适格主体的理论主要有现代诉权理论和诉讼信托理论：
现代诉权理论认为，诉权具有程序意义上的诉权和实体意义上的诉权双重涵义，程序意义上的诉权在一定条件下能够与实体意义上的诉权相分离，而非由实体权利关系主体来行使。 当前，我国检察机关依据行政诉讼法对行政诉讼实施的监督体现的还只是程序意义上的诉权。随着现代诉权理论的发展，由非实体权利关系主体行使实体诉权的条件发展为——维护国家和社会公共利益。检察机关依据该条件提起行政公益诉讼，诉讼目的在于保护国家和社会公共利益，诉讼利益并不属于检察机关本身，是代表国家履行法律监督职责提起“监督之诉”，区别于当事人基于保护自己权益的“权益之诉”。
诉讼信托理论认为，非直接利害关系人可基于法律规定或当事人的授权而享有程序意义上的诉权，从而有权以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼后果，即通过诉讼上的授权而由不适格当事人转变成适格当事人。 我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《道路交通事故处理办法》等法律法规中都有关于检察机关在国家、集体财产遭受损失时，可以提起刑事附带民事诉讼的规定，这符合诉讼信托理论。笔者认为，有了刑事附带民事诉讼制度的基础，立法建立检察机关提起行政公益诉讼制度更为可行。
3、世界各国大多规定检察机关代表国家提起行政公益诉讼，值得我们借鉴。
国外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关侵犯国家和社会公共利益的行政行为是有效的。
英美法系国家的行政公益诉讼制度以英美为鉴。在英国，总检察长在行政诉讼中权力广泛，凡涉及公共利益的诉讼均有权参加，甚至可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼。 《美国法》第28卷第518条第2款规定：“联邦总检察长可参与或争论他认为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”只要政府或者其他行政机构的行为有损于美国社会公众的利益，则总检察长有权任命特别检察官就某一行政违法案进行调查，并可以代表美国提起诉讼。[page]
大陆法系国家的行政公益诉讼制度以法德为鉴。为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，目的是维护公共利益。法国在越权之诉理论的影响下，在行政公诉的起诉主体上规定非常广泛。 任何个人和组织都可以就个人利益或公共利益遭受侵害而提起诉讼，其中，当然也包含了检察机关提起行政公益诉讼。
4、我国建行政公益诉讼制度已经具备良好的法治环境。
在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，公民法治观念很淡薄的国度，要建立行政公益诉讼制度是不可想象的。改革开放30年来，我国不断深化司法体制改革，推进社会主义民主法治建设，社会主义法律制体系日益完善，公正、高效、权威的法治环境正在形成，公民的法律意识大幅度提高，这为建立行政公益诉讼制度提供了相当充分的条件。在司法实践中，法院在一些行政案件中确定原告资格时采取了非常宽松的标准，实际上已带有行政公益诉讼的色彩，如郝劲松在“华南虎照”事件中向法院起诉要求陕西省林业厅公开相关信息，被法院受理;检察机关在提起民事公益诉讼方面作了很多的尝试，为提起行政公益诉讼打下了坚实的基础。种种迹象表明，建立行政公益诉讼制度的法治环境已经成熟。
5、检察机关提起行政公益诉讼具有良好的司法资源。
检察机关作为我国专门的法律监督机关，具备良好的司法资源，能有效实现司法权对行政权的监督和制约，比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。从物质条件来看，我国检察机关的主要职能包含了反贪侦查和刑事公诉，因而具备了较完备的调查取证和提起公诉的物质技术力量。从工作人员来看，我国绝大部分检察院都设立了民事行政检察机构，从事民行工作的检察人员具有较扎实的法律基础和较高的学历层次。从实践经验来看，从事民行工作的检察人员大多具有丰富的办理民事行政案件的经验，办案水平较高，从事行政公益诉讼的立案、调查取证、起诉和出庭公诉工作，可以说是轻车熟路。
结语：建立行政公益诉讼制度使司法干预损害公益的行政行为成为可能，能有效保障国家利益、社会公共利益和公民权益，能有力促进了民主法治建设。在我国，检察机关提起行政公益诉有得天独厚的条件，建立检察机关提起行政公益诉讼制度是大势所趋[page]
