近年来，随着全社会法律知识的普及和法律意识的提高，人们利用司法手段维护自身合法权益的同时，不断涌现出为了维护公共利益和社会正义而提起行政诉讼的案例。虽然大多数此类案例以维权失败而告终，但这一新的诉讼形式——公益诉讼，已不断冲击我国现行诉讼制度。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。制度的建设不应过分落后于社会实践，如何回应社会实践的呼唤，建立我国的行政公益诉讼制度，已现实地摆在我们面前。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。
行政公益诉讼制度是指当行政主体的违法行政行为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民、法人和社会组织为保护公共利益向人民法院提起行政诉讼的制度。 从这一定义可以看出，行政公益诉讼的被告为行政主体，本质上还是行政诉讼，它是行政诉讼类型中的一种形式。
一、 我国建立行政公益诉讼制度的紧迫性。
当今世界，行政法制较为发达和完善的国家和地区已经普遍建立起行政公益诉讼制度。我国《行政诉讼法》颁布于1989年，整部法律条文中没有一丝公益诉讼的痕迹。当然，在那个计划经济占主导地位和行政色彩浓烈的时代制定行政公益诉讼的要求也不现实。《行政诉讼法》第二章规定的受案范围，将原告的资格限定于与具体行政行为有直接厉害关系的公民、法人或其他组织，之后的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释进一步明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。试想，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外。也就是说，我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼形式。随着民主文明和法制建设的发展，人们对出台行政公益诉讼的呼声日益高涨。自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，建立行政公益诉讼制度已势在必行。
(一)、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政公益诉讼是行政诉讼的一种形式，在我国现行行政诉讼法中没有包含在内是与行政诉讼法的立法宗旨不相符的。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。应该说，在民主法制社会，这两个宗旨同等重要。如何实现这两个“终极目标”，纵观整部制度条文，无不外乎利用保护单个私权益进而达到保障依法行政之目的。笔者认为这种保护似有亡羊补牢之嫌疑，不能从根本上防止行政行为对私权益的侵害，也不能从根本上杜绝违法行政。当违法行政行为尚未危及某个私权益之前，很可能已实际对公共利益造成危害，此时如果允许人们通过公益诉讼来制止违法行政，就可以将对私权益的侵害消灭于萌芽阶段。公共利益是广泛私权益的总和，保护公共利益实质上保护了广泛的私权益，同时为维护公共利益而提起的公益诉讼及时地保障依法行政。所以，只有建立行政公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度，满足行政诉讼立法的宗旨。[page]
(二)、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借体制不完善之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以1999年重庆綦江“彩虹桥”垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户?綦江桥施工时，退休工人周跃琪多次对工程质量问题向县委、县政府进谏未得到理睬，无奈断言此桥“三年必塌”，三年不到，事故就发生了，40条生命葬身江底。 诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果民众可以对政府的发包行为和后来出现的质量问题提起诉讼，由法院来审查，岂不可以防止付出如此惨重的代价?另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。
(三)、建立行政公益诉讼制度是不断增多的公益诉讼实践需要。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识普遍增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。以发生在近几年的案件为例：1、天津市政府于2003年制定的某一交通法规，规定将收费道路和不收费道、政府贷款和经营性路捆绑在一起统一收费，即媒体宣传的“进津费”，学者李刚诉至法院要求退还“进津费”并确认这一法规违法，后被法院裁定不符合受案范围而驳回起诉; 2、湖南长沙市百余名业主联名起诉，要求确认开发商收取燃气初装费违法，因各地收取燃气初装费由来已久，目前案件正在审判中;3、针对铁路售货用餐拒开发票，针对地铁不设计公厕及收费不开发票等现象，法学硕士研究生郝劲松先后多次提起公益诉讼，虽然其中也有胜诉，并促使铁道部制定相应规范，但他却无奈感到遗憾，由于立法的缺位，公益诉讼步履艰难，很多案件无法进入诉讼实体程序，一些进入庭审的案件，也常常因为效率低下，耗费大量的时间和精力，而且最终常以公民败诉而告终; 4、某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局这种行为，遭到文化局的拒绝，遂向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。 诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的直接利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，目前我国诉讼制度的立法中存在着盲点，无疑不利于社会的长期发展和进步。若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中一定会得到充分的发挥。[page]
二、建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想
行政公益诉讼制度包括诉讼的受案范围、诉讼主体、诉讼程序、诉讼权利与义务、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体构架。本文仅就构建行政公益诉讼制度的几个方面提出一些粗浅看法。
(一)行政公益诉讼的受案范围。任何一项新的法律制度的建立都不是一蹴而就的事，需要一个长期的、与实践相结合的过程，笔者也无法穷尽所有的可诉范围。只能结合现时的实际需要并借鉴西方国家立法经验，从以下三大类中列举的一些领域中引入行政公益诉讼。具体包括：
1、行政机关的作为行为侵害公共利益：比如一些地方政府违法许可，损害环境资源的行为;违法规划、建设、拆迁的行为;违法限制经济自由、市场准入的行为;违法审批、减税免税造成财政资源浪费的行为等。
2、行政机关的不作为行为侵害公共利益： 比如涉及环境污染破坏方面的违法不作为，典型的是政府部门在防治污染方面不依法履行职责;国有资产流失方面的行政不作为;社会治安、市政建设方面的不作为等。
3、行政机关的抽象行政行为侵害公共利益：比如医药、电信、供电、交通等政策性垄断主管部门制订的有关初装费、通行费、春运涨价、机班延误不予赔偿等霸王条款。如果法律赋予人民群众对一些违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，违法抽象行政行为可能会得到遏制。
(二)原告主体资格。行政公益诉讼制度的建立目的，是为了维护公共利益，该公共利益可能与个体成员没有直接的厉害关系，应该认为所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人都有提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益受损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织;第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织;第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为提起诉讼的组织，例如赋予消费者协会对某些垄断行业不经过听证就提高收费标准的行为提起行政诉讼的权利。
(三)举证责任的分配。根据诉讼的一般原理和我国所有的诉讼法相关规定，原告向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢?笔者认为对被告的行为造成有关公益损害或可能损害的事实，由原告负责提供证据符合诉讼的一般要求，对防止滥诉行为也有重要作用;而对被告的行政行为合性法，应由被告负责提供证据，这与一般的行政诉讼的举证要求是一致的，也是依法行政的要求。与一般行政诉讼有别的是：法院对原告的举证要求不应过于苛求，因为对于公共利益之损害，原告收集证据的客观难度较大。[page]
(四)诉讼费用的承担。现有的诉讼法都规定诉讼费由原告先行预付，最终由败诉当事人负担。行政公益诉讼也不例外，原告起诉时应预交案件受理费和其他诉讼费用，但最终负担诉讼费的原则应该与一般诉讼有所区别，因为原告毕竟是为了公益目的而提起的诉讼，尤其对于因保护纯粹的公共利益而提起的诉讼，原则上最终不让原告负担诉讼费。具体操作时，原告胜诉，诉讼费当然地由被告负担;如原告败诉可以采取以下办法：成立普遍受益的公益诉讼基金，诉讼费的较大比例从该基金中支付;同时也鼓励各特定维权组织建立的相似基金支持公益诉讼。至于公益诉讼基金的来源，则可以在胜诉的行政公益诉讼案件中对违法行政方科以诉讼费一定比例的罚金，用作积累公益诉讼基金;同时，该基金还可接收社会捐款。至于这种基金由谁来管理的问题，笔者认为可以与法律援助制度相结合，寻求最为合适的管理方。
(五)对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，是为了避免公益遭损害，受益的是社会，自己却要花费大量的时间、精力和金钱。况且行政公益诉讼的原告所要面对的社会压力和败诉风险比其它行政诉讼要大，传统思维模式下并不是所有适格主体都勇于提起诉讼，因此就要建立一套激励机制来激发人们对公益问题的热情显得尤为重要。设立奖励制度一方面是对原告付出的弥补，另一方面也是对原告诉讼行为的积极肯定，用以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益。政府部门和有关维权组织可以建立奖励基金，在原告胜诉后，根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。在非物质方面，也要给原告一定形式的褒扬;同时，鼓励原告的工作单位对原告给予支持和鼓励，制度方面可以让国家党政工等部门和国有企事业单位对本单位员工参加公益诉讼可给予出勤对待。
(六)其他配套制度。行政公益诉讼的诉讼管辖，被告资格，审判程序和原则等都可适用普通行政诉讼的法律规定。
随着民主于法制建设的加快，在不久的将来，行政公益诉讼制度必将在我国立法、司法中确立，维护公共利益不再遭遇法律障碍。我国的行政诉讼法的修改建议稿已经明确规定了行政公益诉讼制度，为将来行政公益诉讼制度在我国的全面确立开启了良好开端。而且我国的一批热衷公益事业的人士正在成长，维权的力量正逐步壮大，这些都证明了在我国开展并确立行政公益诉讼是可能的。一个法治和和谐的社会，需要行政公益诉讼。我们相信，我国的行政公益诉讼一定会有光明的未来。
