公务员①权利概念是建立在政府与公务员关系(简称公务员关系)理论基础之上的，研究公务员权利应先明确公务员关系，这种关系是公民在经过一定程序自愿地被政府任命担任行政职务时即刻建立起来的，但不同时代的公务员关系是不一样的，认识到当代公务员关系是一种法律关系，是研究公务员权利的前提。
在封建时代，国家是一家之国而非公民之国，君主就是这个“家国”的主人，官员是“家臣”，君臣关系是主仆关系，主人具有至高无上的权力，仆人是唯命是从的奴才，即政府官员没有独立意志和人格，其行为完全秉承“主子”的意志，他们服无限的义务，但无任何权利可言。随着近代民主国家的建立，主仆关系的观念被摒弃，但特别权力关系理论则浮出水面，这是德国法学界在19世纪中叶为合法化君主支配官吏的统治关系而创设的一种理论。[1]该理论的核心内容是“特别权力关系内具体的关系不存在基本权利、法律保留和法律保护，这是不言而喻的。行政机关可以根据自己的权力发布为调整特别权力关系所必需的规则;可以在没有法律授权的情况下，实施侵害行为。”[2]该理论自产生以来，不仅盛行于德语国家，而且对东亚国家产生了极大影响。但由于这种理论与当代民主宪政所要求的依法行政和法律保留等法治主义原则相悖，存在很多问题，故当代民主国家已逐渐放弃这种理论。[3][2]但由于政府的偏爱，特别权力关系的观念会在现代法治国家的房檐下变换形式而存在。
作者认为，国情的差异导致各国公务员关系极其复杂，没有一种合适的方法对其进行分类，但可以把它比喻为一个连续光谱，光谱的左、右两端代表两个极端关系，左端代表的关系规定公务员没有任何自主权，只是政治家的代理人，一个随时听候命令的下级，右端代表的关系规定公务员是公众的受托人，有完全的自主权。左端关系基本上就是特别权力关系，右端关系还未有特定的称呼。从政治控制的角度看，政治家更偏爱左端关系，因为右端关系降低了政治家的控制能力。
在“连续光谱”的中间地带，有一点描述了理想型的公务员关系，作者称之为公共服务协约关系，这是个用来综合描述法治背景下公务员关系的十分有用的概念。但很难给“公共服务协约”下个令人满意的定义，不过可以从以下几个方面来把握这个概念：公共服务协约是涉及到公务员关系的契约;公共服务协约是历史地形成的，应该从历史制度主义的角度理解这个概念;公共服务协约是政党、国王(国家元首)、议员、政府首脑、法官、公务员和公众等多方长期互动的结果;公共服务协约首先是心理契约，其次才可能是文本契约;公共服务协约可能是推论性质的(建立在各方长期谈判、磋商达成的没有文本纪录的合意基础之上)，也可能是正式规定的(宪法条款、公共服务法律或行政命令规定之);公共服务协约存在于各个国家的公共服务中，但其表现形式是多样化的;各种形式的公共服务协约的重要差异之一在于赋予公务员自主权的程度如何以及由此决定的公务员地位。公共服务协约关系就是由公共服务协约决定的公务员关系。[page]
公共服务协约具有如下特征：协约内容是由立法机关通过公共服务法律(通常是公务员法)规定的;公务员是公民的准受委托人，而非仅仅是政治首脑的代理人;要求公务员忠于宪法、公民、职业和政府，而非仅仅忠于政府;否定政府首脑和部门首长的自由任命权和自由惩戒权;公务员的人格是独立的，每个人占有他自己，不依附于在他之外或之上的他人的绝对意志;政府不能像对待孩子那样对待公务员，只能在宪法和法律允许的范围内对公务员行使职务命令权，公务员仅仅在履行职务时服从于政府;经过互动而形成契约的多方，特别是公务员和政府双方，尤其是政府，必须尊重、承诺并遵守公共服务协约。处于上述协约关系中的公务员具有如下性质的法律地位：公务员与政府在法律上具有平等关系，即公务员具有由法律规定的准自治地位，而非处于国王的“臣子”或政治家代理人的地位;公务员最低程度地享有公民基本政治权利并得到国家的切实保障;公务员个人是自由的，由契约任命(即自由选择)获得公共职务;公务员服定量义务，承担法定责任;公务员享有的法定权利受到侵害时可以寻求行政和司法的双重救济。
公务员关系如何定位，显然与多种因素有关联，但随着近20多年来新公共管理运动和民主行政浪潮在全球的兴起，传统官僚制的合法性受到质疑，公务员责任意识发生了变化，公共服务协约关系的确立成为各国共同的发展趋势。[4][5][6]
二
纵观世界各国人事制度的改革成果，公务员通常享有下列权利：
身份保障权：公务员享有非因法定事由和非经法定程序不受职务处分和纪律处分的权利。职务处分多是由于公务员不能胜任工作或工作成绩较差而无法履行职务等原因所致，而纪律处分则主要是由于公务员不履行义务或违反纪律规定所致。在公民自愿被政府任命担任公职的同时，公共服务协约关系就确立了，作为该关系另一端的政府不得任意给予公务员职务处分和纪律处分。
经济保障权：公务员享有获得工资和津贴、保险和福利待遇的权利。当代社会，无论公私领域，工资和津贴都具有劳动报酬的性质，保险和福利都具有社会保障的性质，故公私雇员在经济方面的权利都是建立在契约劳动理论和社会福利理论基础之上，二者之间的主要区别在于：私人雇员劳动报酬的水平和标准由劳资双方协商形成的契约决定，而公共雇员劳动报酬的水平和标准则由公共服务协约确定。
政治权利：公务员享有团结权、团体交涉权及其它团体行动的权利。团结权是指组织和参加工会的权利，团体交涉权是指集体协商、谈判及缔结协约的权利，其他团体行动权是指集会、游行、示威、罢工的权利。美国学者将公务员政治权利集中于集体谈判权，它的两端是团结权和罢工权，[7]日本学者则称之为劳动基本权利，简称为劳动三权，[3]中国习惯于称之为政治权利。公务员是否应该享有上述权利，一直是个有争议的问题，这是由公务员的双重身份(公民和公务人)的缘故引起的。根据公共服务协约关系理论，公务员应该最低程度地享有公民的政治权利，但公务员团体的组织形式、团体交涉的内容、以及其他行动的指向等，都需要在公共服务协约中予以规范。[page]
公正保障权：公务员享有在人事管理过程中受到平等对待，即不受歧视的权利。也就是说，公务员不因性别、种族、民族、血统、年龄、生理缺陷、婚姻状况、党派观点、宗教信仰等因素而在任用、待遇、职位变更、辞退、考核、奖惩、培训、执行公务等方面受到影响，除非歧视性约束是公务本身的特殊性要求。公正和平等是公认的社会价值观念，政府有义务确保公民在就业中不受歧视，在公共人事管理中更应如此，因为“机会均等是一个涉及到公共人事管理所有部门的概念，它不仅关系到个人的录用和晋升，还关系到平等工资报酬、同等价值以及雇员的日常待遇。”[8]
隐私权：公务员享有在工作场所不受政府不正当搜查或查封和接受政府强制检查身体的权利。公务员个人在工作场所可能会存放有关个人隐私的材料，如与公务员个人家庭、婚姻、身体、朋友、日记、房产、投资、欠债或借款等纯私人事务相关的材料，政府不得任意搜查或查封，即便这些材料中有个人不光彩表现或被禁止行为的纪录。另外，政府也不得任意强行检查个人的身体状况。对个人隐私权的良好保护标志着政府行政文明程度的提升和社会的进步。
人事档案查阅权：公务员享有查阅本人档案和与其有关的档案的权利。人事档案是管理部门在人事管理过程中用来记载公务员与此有关的个人信息的载体，记载的内容主要是与录用、任免、晋升、职务变动、考核、奖惩、工资等情况有关，起一种对历史事件的证明作用。与公务员本人有关的档案是指与人事档案记载内容相关的档案。公务员最关心的是档案中记载的对其不利的材料，根据自然公正原则，公务员对于不利的人事决定所依据的事实、表决情况、处理结果都有知情的权利，并且这类信息对本人公开并不危害公共利益，国家赋予公务员查阅人事档案并复印相关资料的权利完全是合理的。
辞职权：公务员享有根据自己的意愿随时辞职的权利。在民主国家，政府公职平等地向全体国民开放，国民有担任公职的自由，公务员有辞去公职的自由，在这一点上，公共雇员和私人雇员是完全一样的，区别仅在于公务员的辞职条件由法律规定，而私人雇员的辞职条件由协约规定。
救济权：公务员享有申诉、控告或诉讼的权利。为保护公务员的权利不受侵犯，国家在设定权利的同时也应该制定救济制度，“权利依赖救济”，[9]也就是说，无救济则无权利。公务员的权利若受到侵害，可以通过申诉、控告或诉讼渠道寻求救济。救济权利的设定体现了公务员权利完备性的要求。
三[page]
中国有重义务轻权利的传统，这种传统反映在过去的干部制度中，就是规定了各种各样的纪律，但缺少干部权利规范，直到1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)，这种状况方有所改变。该条例列专章规定公务员权利和义务，②这是干部人事制度改革的一项重要成果，其进步意义是结束了干部地位在法律上的“悬置”状态--即不确定状态的问题，明确了公务员关系是一种法律关系。但公务员权利规范仍存在一些问题，作者从公共服务协约关系理论出发，对此进行剖析。
获得职权的权利：公务员享有“获得履行职责所应有的权力”③的权利。这项权利规定是令人费解的。“履行职责所应有的权力”即职权，法律赋予公务员享有“获得职权”的权利的意图是什么?在于维护职权的法定性、防止剥夺职权的现象发生?如果是这样的话，那么“职权”能够通过权利主张“获得”吗?又如何通过权利主张得到保障?职权属于公共权力范畴，根据管理理论的权责一致原则和行政法理论的职权法定原则，职权是与职位紧密联系在一起的，是职位设置和法律授权(或行政授权或委托)的结果。职权的获得通常是职务任命的自然结果，也就是说，公民一旦被任命担任公职，占据某个职位，就必然拥有作为该职位组成部分的职权。任命之后，身份保障权则保障了行使职权的连续性。如果以上分析成立的话，那么规定公务员享有“获得职权”的权利于法于理都不通。作者认为，“依法行使职权”不便作为权利规定，因为它不具有权利的“自主性”特征，况且《条例》第四条已经做出了专门规定：“国家公务员依法执行职务，受法律保护”。
参加培训的权利：公务员享有“参加政治理论和业务知识的培训”的权利。《条例》规定参加培训是公务员的一项基本权利，但《国家公务员培训暂行规定》第四条规定“参加培训是国家公务员的权利与义务”，那么“参加培训”到底是权利还是义务?抑或既是权利又是义务?实际上，参加培训能否成为权利，是有疑问的。首先，“参加培训”不具有权利规范的自主性特征，也就是说，公务员不能自主决定是否参加培训，在多数情况下，参加培训反而受到国家的强制。其次，“参加培训”也不具有权利规范的保障性特征。也就是说，公务员参加培训的权利实现遇到障碍的时候(如公务员不愿意参加政府强制安排的某个培训项目，或政府不同意公务员申请参加某个培训项目)，缺乏救济机制，即这项权利的实现难以得到国家的保护。那么，参加培训能否成为义务呢?有理由认为，将参加培训规定为义务比规定为权利更具有合理性。一是因为培训是政府着眼于公共人力资源开发和提高行政效率而实施的行为，“国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训”(《条例》第五十一条)，这种政府行为对公务员具有强制性;二是因为从法律设定的培训种类来看，初任培训、任职培训、专项培训、轮训等都是公务员在不同时空中必须接受的强制性训练;三是因为中国历来是把干部培训作为政治思想教育和业务技能训练的强制手段使用的。尽管如此，作者并不主张在未来的公务员法中将参加培训设定为公务员的义务，而是主张既不设定为权利也不设定为义务，还培训以本来面目，即在公共人事制度中将培训定位于公共人力资源开发和提高政府竞争力的一种手段，因为有计划有组织地对公务员进行培训是政府的固有职责。[page]
批评建议的权利：公务员享有“对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议”的权利。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，这是宪法赋予公民的一项基本权利。当公务员以“公民”身份行为时，自然享有这项权利，可以对任何国家机关及其工作人员提出批评建议;当以“公务人”身份行为时，即公务员在行使职权的过程中，行使公民享有的批评建议权时就要有所克制，如公务员不能对司法机关的审判活动“指手画脚”。这可能是《条例》将公务员批评建议权的行使范围限定在国家行政机关的缘故。但将“批评建议”设定为权利有无必要呢?在此，作者将“批评”和“建议”分开来讨论。批评的本来含义是就某人的缺点和错误提出意见，并非是对某人的非法行为提出控告或进行举报。如果对批评建议权中的“批评”一词作如是解，那么批评就是一种善意的劝告行为，应该将其纳入工作作风范畴(况且中共历来是将干部的批评与自我批评作为工作作风提倡的)，而不是权利范畴;如果将批评建议权中的“批评”一词定义为“对行政机关及其领导人员的非法行为提出控告”，那么可以将批评权纳入控告权范畴，而没有必要单设批评权。建议即建设性意见，从人力资源开发和激励的角度来看，任何追求发展的组织都会鼓励其职员提建议，并将提合理化建议作为一项奖励项目加以制度化，《条例》也规定了合理化建议奖的相关条款。另外，就权利的国家保障特征来看，批评建议权的救济渠道在法律上几乎不可能存在，这是立法者构造的一种虚幻的权利。综上所述，作者认为，没有必要也不能够将“批评建议”作为公务员权利来设定。在公务员中倡导展开相互间的批评，体现的是民主的工作作风和情感上的关怀;鼓励公务员提合理化建议，体现了公共人事制度应该具有的激励机制，是公共人力资源开发的一个有效途径。申诉控告的权利：公务员享有“提出申诉和控告”的权利。申诉就是公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门提出自己的意见，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关提出自己的意见(《条例》第八十一条)。控告就是公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，向上级行政机关或者行政监察机关告发(《条例》第八十二条)。可见，公务员在其权利受到侵害时只能寻求上述的行政救济，不能寻求司法救济，因为人民法院不受理就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼(《行政诉讼法》第十二条)。这种规定明显是以特别权力关系理论为基础的，说明立法者的观念与世界各国人事行政法制化发展趋势是相悖的。第二次世界大战以后，世界各国的司法审查已经扩展到公共人事领域，就连普通法院有不干涉政府人事传统的英国，1970年代以后也开始了有限的介入，受理公务员对辞退和提前退休决定不服的诉讼。[11][page]
其它权利规范，如身份保障权(公务员享有“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分”的权利)、经济保障权(公务员享有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利)、辞职权(公务员享有“依照本条例的规定辞职”的权利)等，基本上与公共服务协约关系理论是一致的，值得肯定。
综上所述，在看到中国公务员权利规范具有某种进步意义的同时，也要看到它存在着某些不足之处。到底如何界定公务员权利范畴，虽然没有定规，但公共服务契约关系理论可以为我们提供思考的平台，另外，世界各国的公共服务法律对各自公务员权利的规范，也具有借鉴和参考的意义。
