近年来,我国地震、雪灾、旱灾、洪灾等农业自然灾害多发。在社会保障体制不够完善的情况下,农业自然灾害成为影响农民日常生活和经济发展的主要因素。事实上,农业自然灾害风险不仅仅是农民负担的一种私人成本,也是一种“社会成本”,政府对于农民救助负有不可推卸的责任。但欲保障农业生产、农民生活的正常进行,光靠政府投入是远远不够的,只有从科学发展的目标出发,逐步构建和完善我国农业自然灾害救助体系,才能更好地保护农民的财产安全,释放农业风险管理的外溢效应,实现风险分散的公平与效率,最终推动农业、农村、农民的发展与进步。
一、我国农业自然灾害救助体系的构建理念
目前我国农民最大的问题是,面对强大的自然灾害和巨大的经济损失,往往得不到及时有效的救助。究其原因,除了农业基础设施薄弱、农民抗灾能力脆弱等之外,根本原因在于我国救助体系缺乏明晰的构建理念,使得政府、社会、个人三者之间的定位不科学。这在农业保险上表现得最为直接:要么过于依赖政府,由政府包办;要么完全依赖市场,主张完全市场化、商业化。然而,由于政府财力有限、可供支配的社会资源有限,农民的实际补偿水平与受灾损失程度往往不成比例。那么完全依赖市场又是否可行呢?答案也是否定的。一方面,从农民的角度看,农民投保的积极性不高,农业保险的投保率低下;另一方面,从保险公司的角度看,农业保险的赔付率过高,使得商业性保险公司不愿承保。
进而言之,一个以保障农民基本生存、促进农民科学发展为构建理念,使农民基本生存得以保障、生活水平得以提高、个人发展得以促进的救助体系才是人性化的、可持续的。建立农村最低生活保障制度可保障农民的基本生存需要;以政府为主导、保险公司为主体、农民适当负担的农业保险体系可在一定程度上保障农民的生活水平和可持续发展的需要;加快生产引导、技术支持、职业教育、劳动力转移等措施的落实,可为促进农民的发展提供强大的内在动力。
二、我国农业自然灾害救助体系的构建路径
组织管理立体化。应对农业自然灾害的组织系统,是一个包括政府的专业机构、公益性社会团体、农民互助组织等在内的立体化管理体系。政府层面,纵向而言包括中央及地方灾害救助组织机构,例如国务院或省级政府所设立的灾害救助委员会及其各成员单位;横向而论,包括中央及地方的灾害应对指挥部、决策的专门执行机构、灾害的救助中心等。要建立以政府统一领导,分级管理;部门密切配合,分工协作;依靠群众,发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用为原则,组织、协调政府机关与人民解放军、武警部队、公安消防、民兵预备人员以及志愿者积极参与的灾害救助体系。[page]
制度保障法制化。一是着力完善农业自然灾害救助法律制度。在我国市场经济法制环境下,以制定单独的《农业自然灾害救助法》为核心,以农民为本位,尊重自然规律,建设科学、完备的农业自然灾害救助法律制度。尤其要加快制定《农业保险法》,重点发展农业自然灾害保险制度。农业保险制度的完善要注重区域经济发展的客观差异性,各地因地制宜,根据抗风险能力的不同和地区、保险对象的不同分别采取不同的保险手段。另外,还应当设计和开发符合当地农业风险和保障需要的保险产品、尝试研发新险种、建立农业保险补偿基金和再保险基金、建立合作保险社、互助保险基金和巨灾损失基金等。二是积极推进农村社会保障制度、城乡一体化建设。可以考虑以农村最低生活保障制度为基础构建新型的农村医疗保障体系,以互助合作为原则构建农村社会养老保险制度,以农村五保户集中供养为依托逐步发展农村福利事业,最终建立城市农村一体化的社会保障体系。
基础建设科学化。随着我国农村基础设施建设机制从农民主导向政府主导的转变,政府加大了对农村水、路、气、电建设的投入力度,农村教育、医疗和文化等基本公共服务设施建设得到一定程度的改善。但是,农村基础设施建设仍然存在科学化程度低的瓶颈。为此,我们认为可从以下三方面进一步加强农村基础设施建设的科学化,为农业自然灾害救助体系的建设奠定基础:一是加强农田水利和生态建设,提高农业抗御自然灾害的能力。如加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套、小型农田水利建设,以及退耕还林等生态重点工程建设等。二是加大农村小型基础设施建设力度,加快农产品流通和检验检测设施建设。继续增加农村“六小工程”的投资规模,注重发挥期货市场的引导作用,鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式。三是提高金融部门的支持力度,健全多元化的投资机制。建立农村基础设施建设基金作为贷款担保资金,确保银行贷款向农村基础设施建设倾斜;坚持“谁投资、谁开发、谁受益”的原则,健全完善国家、集体、农民和社会各界相结合的多渠道农业投资体系,在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励,调动全社会力量参与农村基础设施建设。
风险管理系统化。应根据灾前、灾中和灾后的不同情况,建立农业自然灾害风险综合管理防范体系。一方面,建立复合型灾害监测、预警系统及灾害预防制度。针对同时发生的不同自然灾害进行同步监测和预警的立体交叉型系统,对自然灾害进行早期预报,提早防范;与此配套,建立灾害预防及救助准备制度,包括灾害预防及救助组织的建立与业务工作的开展制度,灾害监测、预报、灾情发布制度,灾害预防及救助物资、器材的储备及检查制度等。另一方面,建立综合性灾害风险管理体系及应对救助制度。对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别和评估,通过整合后的组织和社会协作,对灾害进行全过程管理;与此配套,在灾民安置方面,采取政府集中安置与投亲靠友相结合、临时安置与永久安置相联系的方法;在灾民补救方面,采取政府救助与社会募捐、亲友资助与保险赔付相结合的办法化解风险。[page]
