摘 要:宅基地使用权适度流转关系到土地的集约高效利用和农民财产权利的有效保障,探讨了农民宅基地使用权流转的现状并提出了完善宅基地使用权自由流转制度的设想。
关键词:宅基地;使用权;流转
中图分类号:F323 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2009)06-0022-01
宅基地是我国农民安身立命之本,宅基地使用权是农民土地权利中的基础性权利,其能否合理、适度流转,不仅关系到土地的集约高效利用和农民财产权利的有效保障,而且关系到农村的稳定和繁荣,关系到国民经济和社会的可持续发展。2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”,正式提出了农村土地流转的问题,本文就此作简单探讨。
1 宅基地的概念
在我国,宅基地属于集体建设用地的一种,对宅基地这一对象的定义不同,主要有广义和狭义之分:广义上的宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地,包括国家所有土地和集体所有土地上的住宅用地。狭义的宅基地仅仅针对集体所有土地上的农村居民,是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地,用于建造住房、辅助用房(包括厨房、厕所、仓库)、庭院、沼气池、禽畜舍、柴草堆放等。
宅基地双重含义的存在有历史上的原因,从20世纪50年代起,我国对城乡居民的建房用地都实行无偿批准、无偿使用制度,确保人人居有其所。但随着后来城镇住宅商品化,我国相关的土地法律逐步取消了城镇居民宅基地无偿使用,仅仅在农村保留原来的分配制度,由此,城乡居民住宅用地制度形成 “双轨制”。宅基地的概念亦由广义变为狭义,相对应宅基地使用权是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。
2 农民宅基地使用权流转的现状
现行法律规定的宅基地使用权流转制度,比起过去计划经济体制下的规定并无实质区别,其主要体现在《土地管理法》第62条第3款:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”其他的一些行政法规和部委规章像《村镇建房用地管理条例》《关于加强农村宅基地管理的意见》也间接地说明了此问题,即使是集体建设用地使用权流转研究走在前列的广东省,也在其2005年10月1日起施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第4条中特别写明附民住宅用地使用权不得流转。”另外,2007年3月公布的《物权法》第153条也映证了《土地管理法》的规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”此立法的由来,是2006年12月全国人大常委会第七次审议物权法草案,将“禁止城镇居民在农村购置宅基地”予以删除,这为今后修改有关法律或调整相关政策做了铺垫,2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”,正式提出了农村土地流转的问题。
3 完善宅基地使用权自由流转制度的设想
在宅基地使用权的流转环节,很多地方交易混乱、监管不力等问题,本文认为,创建新型宅基地使用权制度,一方面应当体现出国家的公权力,国家必须积极介入宅基地管理工作,并要求地方政府重视和配合。另一方面,也要逐步分清国家和集体两种主体,落实宅基地所有权,重视保障权利人的合法权利,杜绝各种以“公共利益”为借口的侵权行为,这二者一公一私,看似矛盾,但后者应当是独立并得到国家承认和保障的,惟有这样,才能避免集体利益被架空和侵吞,根本上实现“国”与“民”的利益一致。完善宅基地分配、使用、流转、收回制度。
3.1 改进宅基地申请制度
在申请宅基地这一最初环节,基层政府国土部门必须与村委会相协调,建立健全各硕用地审批制度,严格劫法,按章办事,本着‘先批后建'的原则,对未经审批强行占地建房者,应依法从严处理。同时,要加大对《土地管理法》等法律法规的宣传力度,提高村民的法律意识,让农民自觉珍惜节约土地.相关承办人员必要时还应深入群众走访调查,并做好控告检举工作,既要减少虚假申请事件的发生,也要保证村镇干部的廉洁。
3.2 加强宅基地登记制度
在《物权法》制定过程中,有部门和专家曾建议明确规定统一的不动产登记机构和登记制度.他们认为,现在的登记机关太多太乱,应当把不动产统一到一个登记机关。宅基地登记也存在这种问题。本人认为,可以建立从分配到流转的统一的农民不动产登记制度,并注意加强变更登记工作。要明确登记发证中的相关政策界限,解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等问题.有学者还认为,有条件的市、县,应对农村宅基地进行一次普查,健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定,积极探索“两图一表(宅基地现状图和规划图、宅斟也申请计划表)”管理模式,实现宅基地规范化、信息化管理。
3.3 健全宅基地收回制度
宅基地收回,无非有两种情况:一是该宅基地灭失(如山崩、地震造成土地灭失)或宅基地使用权丧失(如该土地被征收);二是权利人丧失资格,包括权利人死亡和权利人失去该集体经济组织成员身份。无论哪种情况,该权利人与宅基地使用权都发生分离。此时产生宅基地注销登记,并由该宅基地的所有权人重新考虑:是另行分配给宅基地,还是将宅基地使用权收回以备分配给他人。总之,这一制度必须记载好每一宗宅基地的来龙去脉,方便查询和管理,这也是物权公示制度的要求。
3.4 建立适度而合理的宅基地使用权流转制度
前文分析过建立宅基地使用权流转制度的原因,此处探讨它怎么建立,宅基地使用权流转制度的建立是一项重大决定,将极大程序地促进农村生产力的解放,成为农村其他土地制度变革的先声,如何可做到稳步、合理地建立?我以为需要从以下方面把握:
①符合土地使用总体规划和耕地占补平衡规定。在乡镇土地利用总体规划范围内使用宅基地是此制度形成的最基本前提,超越该范围即违法。耕地占辛评衡是指按照“占多少,垦多少”的原则,对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地,并由县级以上国土资源管理部门检查落实。[page]
②建立完备的宅基地使用权流转法律机制,做好流转方式、移转程序及备案登记、管理监督等措施。流转方式有多种,我认为可以引入转让、租赁和抵押三种,而对入股、联营等形式则不宜引入因为我国农村社会保障体系较为落后,彭也依然是农民的最后保障,不宜采用使农村地产完全市场化的流转形式。此外,鉴于宅基地使用权属于用益物权,而物权的变更以公示为准,因此其流转必须登记造册;再则,宅基地使用权属于私权利,其行使不应受到公权力过度干预,因此采取备案登记制较好,而非申请审批制。国家在对其管理方面,可以通过征税对农民相应的收益(比如因土地增值而获利)予以调整,就像现行法明确规定的对土地承包经营权的转包允许收取转包费一样。
③做好其他配套衔接工作。一是对有矛盾的法律、行政法规进行修订,比如现行《担保法》严格禁止宅基地使用权抵押,就应当予以修改。二是政府必须作好各方面的应对措施,因为在当今城市房价居高不下的情况下,宅基地使用权入市,尤其是城镇边缘的宅基地,将对房地产市场带来极大冲击,亦是对政府的极大考验,行政权力必须把握好这个度。前文提到的广东省国土资源厅已着手此事,省政府也在着手研究改革后的应对措施,否则,“如果给了市场化出路却不堵住由行政权力把持的源头,这次改革就会成为一场权力的盛宴”。
参考文献
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[2]王泽鉴.民法概要[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
[3]王泽鉴.民法物权用益物权[M].北京:中国政法大学出版社,2005.
