范围、主体和收益分配，一直是集体建设用地流转的热点和难点，这些问题，有望在修改后的《土地管理法》中得到解决。
目前《土地管理法》修订草案送审稿已经上交到国务院法制办。“具体什么时候出来还说不准。”一位接近国土资源部人士表示。
3月29日，国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在回答记者提问时表示：“正在修改《土地管理法》推进农村集体土地入市。”
早在2008年12月3日，国土资源部已经起草了农村集体建设用地流转的管理办法，并且征求有关方面的意见，但这个管理办法直至今日也没有出台。这一方面固然说明了国土部的谨慎，另一方面也多少说明了具体配套政策措施制订的复杂性。
“修订《土地管理法》列入去年的立法计划，并且集体建设用地入市流转的改革举措将在法律中体现，昭示了城乡统一土地市场形成的到了新时期。”上述国土资源部人士表示。
城乡土地流转可多出2亿亩
对于农村集体农用地的流转，十七届三中全会的决定作出了明确的规定，即允许农民以多种方式流转土地承包经营权，同时“不得改变集体土地的所有权、不得改变农业用地的使用用途、不得侵害土地承包经营权人的合法权益”。
“一般中国城市人口在城里需要的建设性用地是人均100平方米。而农民在农村的建设性用地大概是人均250平方米。”在3月28日举行的首届城镇投资国际论坛上，重庆市长黄奇帆测算，如果有1亿农民进了城市，需要城市提供1万平方公里的土地，但农村建设用地大大节省出来了，所以18亿亩耕地红线不仅能够守住，而且随着城市化进程，耕地可以变成20亿亩。
国土资源部党组成员、总规划师胡存智表示：“希望节余的土地要更多地变成耕地，这对国家有好处，但是我们也不能强调得太多，因为农民节约出来的建设用地，相对来说要比耕地的价值高。”
但我国城乡二元构架的特征，使得城市和农村的资源在市场体系中不能互相流动，不能优化配置。
在重庆已经运行一年多的城乡土地交易所，就是把农村的建设性用地和城市的建设用地增减挂钩进行平衡，实现城乡资源优化配置。
“城乡挂钩实验的首要作用就是增加规模、提升空间和优化布局。”胡存智在接受本报记者采访时表示。
2020年，我国的城镇化率将达到58%，这一阶段平均每年城镇人口增加一个百分点，意味着有1500万人进城。
“农民进城之后，如果农村里的地成为耕地，耕地归农村使用，地票可以拿到城市里面来用。”黄奇帆说。
所谓地票，就是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。
“城市里面的房产商买了这个地票，就拿到了征地支票，他就可以在城乡结合部征地。”黄奇帆说。
适时扩大流转范围
随着集体建设用地的流转，农民越来越认识到土地资产的价值，实际上有一些已经自发地进入了市场。
北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，征地制度通过“占补平衡”和“增减挂钩”把级差地租释放了出来，城市化、工业化资金也就有了来源。与此同时，通过“占补平衡”、“增减挂钩”，再把一部分地租返给农民。
农村并没有失去土地，而是凭一个指标，一亩指标就可以卖到6000、8000、10000、20000元，如果挂钩村庄整理，还可以达到15万元、20万元甚至更高。
“改革的核心是要摒弃‘所有权情结’的纠缠，淡化所有权、强化使用权，全力解决使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径等问题，模仿国有建设用地使用制度，实行集体建设用地所有权与使用权相分离的有偿使用制度。”胡存智表示。
目前，已经有20余个省市试点城乡增减挂钩，但基本上流转范围仅限于县域或省域内。如果西部农村的土地通过流转，在上海置换成建设用地，其价格增值是难以估量的。能否实现更大范围内交易，制约着这一市场的发展。
据胡存智介绍，目前建设城乡统一的土地市场需要做4件事：“两种土地所有权，同一个土地市场”、统一土地市场运行规则、均衡土地收益分配关系，同时，规制建设用地规模和运行空间。
“虽然他们不在同一个市场内运转，但是他们平行的。”胡存智表示，这也为城乡土地“全流通”打下了基础。
按照国土资源部的想法，构建城乡统一的土地市场，必须改革现行的集体建设用地产权制度，坚持“所有权不变，改革土地使用权”。
“主要是不用触及大的法律修改和所有权改革难题。”一位接近国土资源部的人士表示。
而实现的办法，就是改革所有权实现方式、土地使用权取得方式和流转方式这三项。
“无论所有权主体是谁，都可以行使应有权利，并通过与国有土地取得和流转方式一致的行为，来顺利实现社会各方在土地上的应有权益。”胡存智说。
