[摘 要]以农村建设用地为主体的综合整理与建设社会主义新农村和解决“三农”问题、土地资源节约集约利用、生态环境建设是密切相关的。通过综合土地整理 , 在加大对农业的投入 , 加快农业和农村基础设施建设步伐 , 促进现代农业的发展、改变农村面貌 , 引导农民树立民主参与意识等方面发挥了积极的作用。农村建设用地整理既是建设新农村的重要内容 , 又是新时期建设新农村的重要平台。农村土地整理对山、水、田、路、村综合治理 , 改善、提高了土地利用率 , 实现了耕地总量动态平衡。当前的土地整理工作正处于机遇与挑战并存的阶段,认清当前土地整理中存在的问题、提出合理的对策建议对于进一步深入开展土地整理工作具有重要意义。
[关键词]土地整理 新农村建设 思考
“生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主 ”是社会主义新农村建设的总目标。以农村建设用地为主体的综合整理与建设社会主义新农村和解决“三农”问题、土地资源节约集约利用、生态环境建设是密切相关的。通过综合土地整理 , 在加大对农业的投入 , 加快农业和农村基础设施建设步伐 , 促进现代农业的发展、改变农村面貌 , 引导农民树立民主参与意识等方面发挥了积极的作用。农村建设用地整理既是建设新农村的重要内容 , 又是新时期建设新农村的重要平台。农村土地整理对山、水、田、路、村综合治理 , 改善、提高了土地利用率 , 实现了耕地总量动态平衡。当前的土地整理工作正处于机遇与挑战并存的阶段,认清当前土地整理中存在的问题、提出合理的对策建议对于进一步深入开展土地整理工作具有重要意义。
一、土地整理对新农村建设的支撑作用
经过多年的努力,我国土地整理取得了巨大成就,形成了目标逐步明确、制度比较完善、投入基本稳定、队伍逐步健全的良好局面,在促进实现耕地保护目标、优化土地利用结构、改善农业生产条件和农民生活条件、促进生态环境保护和建设、保障农村经济发展等方面发挥了重要作用,成为名副其实的“德政工程”、“民心工程”。由此可见,土地整理对新农村建设的支撑作用是全方位的。我们可以从几个不同的角度,从理论和实践两个方面来体会。
(一)从支持“三农”的角度看。通过对田、水、路、林、村的综合整治,土地整理可以改善农业生产和农村生活条件,提高粮食综合生产能力,降低农业生产成本,增加土地产值,从而达到粮食增产、农民增收、农业增效的目标,最终实现农村全面发展。浙江江山市基本农田大都在丘陵之间,田块大小不一,道路狭窄、零乱,土墩、坟墓、杂树星罗棋布,农户土墙瓦房散落其间。长期以来,农民只能靠肩挑背驮、锄挖犁耕,农业生产劳动强度很大,农村经济发展缓慢。几年来,该市共实施土地整理项目67个,整理面积20.7万亩,建成标准农田15.76万亩,新增耕地3.4万亩,投资17000万元。农民称赞最多的是“土地整理减轻了劳动强度”,“土地整理使村庄路宽了,水引来了,村庄漂亮了,风水都变好了,小伙子找媳妇也更容易了”。农民通过参与施工,还可以从项目实施过程就直接获得收益。据有关资料,全国每年土地整理投入中,农民劳务所得就超过150亿元。
(二)从保护耕地的角度看。据统计,“十五”期间,全国建设占用耕地109.4万公顷(1641万亩),灾毁耕地25.4万公顷(381万亩),农业结构调整减少耕地86.2万公顷(1293万亩),生态退耕537.7万公顷(8065万亩),而同期中央和地方各类资金投入的土地开发整理补充耕地142.7万公顷(2140万亩),补充耕地的面积大于建设占用和灾毁耕地面积的总和。很显然,导致耕地减少的因素很多,但补充耕地的途径只有一个,那就是土地整理,具体包括整理、复垦和开发三种补充耕地的方式。土地整理对耕地保护的贡献,不仅体现在补充耕地数量、增加耕地面积上,而且体现为提高耕地质量和改善生态环境上,土地整理是实现耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态并重保护策略转型的助推器。
(三)从扶贫开发的角度看。促进贫困地区脱贫致富,是建设和谐社会的重要内容。自实施国家投资土地开发整理项目以来,已在半数以上的国家贫困重点县安排了项目,累计安排中央资金超过40亿元,对促进贫困地区农村经济社会发展发挥了重要作用。几年来,云南省先后在怒江、迪庆、思茅等边疆少数民族贫困地区安排了数十个项目,投资6亿多元,大大改善了当地群众的生产生活条件,产生了重大社会影响。
二、新农村建设中土地整理存在的新问题
(一)农村土地整理工作不积极
依据 《中华人民共和国土地管理法 》, 国家鼓励农村土地整理。但土地整理工作是 “热在上头,温在中间,冷在基层 ”。同时也应看到土地整理工作是系统工程 , 需要水利、交通、农业等部门参与配合。事实上往往是国土资源部门在唱独台戏,是单兵作战。县里的土地整理机构是“官化”,大都是行政领导挂名 , 缺乏专业人才和市场化土地整理公司 , 以至政事不分,机构不健全,对农村土地整理监督指导不力。农村土地整理项目从申报、立项、实施均是国土部门参与并委托村委会实施。农村税费改革后 , 把农村土地整理当作追求经济利益的项目 , 往往是以赚钱为目的。标的大的农村土地整理通过招标 ,“上面千条线 , 下面一根针”,农村许多工作都需要通过村委会及基层政府这根“针”去贯彻实施。对招标的项目, 有的乡村是出工不出力,事不关己,高高挂起。县里拿走农村土地整理拆抵指标 , 乡镇工业集中区无指标用,乡镇因而积极性不高。因项目难度大或群众工作未做通阻力大 , 致使项目中途夭折。同时缺乏必要工程进度监督制约机制 ,受天气及资金影响 , 村里以没赚到钱就中途摞担子 ,使土地整理工程成了“半拉子工程”、“胡子工程”。
(二)资金投入单一化和资金周转慢
农村土地整理能否达到预期效果,资金投入是关键。土地整理资金可以由政府或土地所有者承担。但由于多种原因制约,农村土地整理资金不足是制约土地整理工作的瓶颈 , 影响农村土地整理成效。政府资金注入“输血”而无“造血”功能,乡镇人民政府是吃饭型财政,有的甚至连干部职工工资都不能按时足额发放,干部没有积极性更谈不上发展了;村集体受财力限制无钱投入;中央减轻农民负担,从农民头上筹资加重农民负担。农村土地整理工程开工前就须资金投入,如项目书编制、项目区测绘等受资金制约像是吃粽子吃一节剥一节,农村土地整理资金投入往往是等米下锅。县财政资金到村里进账周转难,资金不能及时到位,甚至有的乡镇从中截留,其积极性受挫 , 影响农村土地整理工程质量。[page]
(三)工程、资金缺乏监管易滋生腐败
农村土地整理项目在实际操作中变异为“贴金工程”, 在路旁栽种几行树、修几处水泥灌溉渠 , 其质量是金枪银蜡头管看不管用。有些将项目转包一些鱼目混珠、散兵游勇的小工程队,层层转包,干部从中从事苗木、砂石生意中攫取利益。农村土地整理工程预决算往往是乡镇国土所代办,造地款流入村政府 , 而后是村支书一人说了算 , 形成了无人监管的“真空”失控状态。
三、工作建议
为了深入开展土地整理工作,结合当前土地整理工作中存在的问题,笔者提出以下建议。
(一)建立土地整理目标审批制度。不同自然条件和社会经济条件约束下的土地,整理目标应该是不同的。有些项目已增加土地面积为目标,而有些项目则以改善生态环境为目标。目前土地整理目标几乎都是为了增加耕地面积这不仅有违因地制宜的项目选址原则,同时也会对项目设计和施工起到误导作用。应该尽快建立土地整理目标审批制度,将土地整理项目分为增加耕地项目、改善生态环境项目等类型项之前,先对整理目标进行严格的审批,整理目标不符合当地自然和社会经济条件的项目,坚决不让上马。
(二)优化土地整理项目实施过程。从前面的分析可以看出,前期准备工作与规划设计之间、规划设计与项目施工之间均存在一些重复性的工作,这不仅浪费了大量人力物力,而且降低了整个项目的质量。通过优化土地整理项目实施,消除各阶段之间的重复环节,不仅可以缩短工期,节省人力物力,更有利于提高项目质量。
(三)夯实健全农村土地整理机构。农村土地整理项目实施是在政府统一领导下进行 , 成立领导组 , 由国土、财政、水利、农业、规划、乡镇政府等部门为成员单位参加 , 全面指导土地整理工作的实施。组织机构是实施管理的基本骨架和执行体系 , 支撑着整个项目建设正常运转。土地整理项目实施的组织机构建设应遵循四条原则: 一是统一指挥原则; 二是责权对应原则; 三是分工协作原则;四是精干高效原则。并遴选水利、交通、环保、农业等部门的专业人才组建人才库成为本地土地整理智囊团。国土部门依法负责土地整理规划管理、项目立项等事宜; 各成员单位按各自职能紧密配合 , 积极开展农村土地整理研究 , 推广先进技术 , 提高农村土地整理工作水平 , 实现由国土部门单兵种作战为多兵种作战 , 共同把农村土地整理这项 “惠民工程 ”实事办实 , 好事办好 。
参考文献
[1]张舰, 吴冠岑, 胡明山,土地开发整理项目规范动作的若干问题[J]国土资源, 2005 2
[2]廖琴兰, 仵宗卿, 伍黎芝,关于农村建设用地整理与新农村建设的几点思考[J]资源与产业, 2007,9
