农村集体建设用地流转发端于20世纪90年代初。1990年初开始,在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区,农民利用政策和法律的缝隙,自己建设标准厂房、仓库和店铺等用于出租;或者全然不顾法律限制,直接进行土地的非法出租。
针对这一现象,国土资源部1999年开始,陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行农村集体建设用地流转试点。由于各地的经济发展水平及区位的不同,各个试点在集体建设用地管理制度改革及市场建设方面亦有所不同。本文重点分析了无锡市在这方面的探索,并与常州市的实践作了对比,试图找出经济发达地区农村集体建设用地管理制度改革的方向,为其他地区的改革探索提供一定的参考。
市场发育情况
自2007年1月《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》实施以来,无锡市集体建设用地流转面积13.19万亩,涉及金额13.57亿元,其中一级市场出让、租赁土地4863宗,土地面积6.2万亩;二级市场转让土地26759宗,土地面积2.73万亩,转让金额3.98亿元;实现银行抵押1462宗,土地面积3.64万亩,抵押金额6.40亿元。引人注目的是,无锡市以挂牌方式公开出让了7亲集体建设用地,开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。
无锡市集体建设用地市场呈现出以下特点:第一,集体建设用地流转方式仍以出租、转让、抵押为主;第二,虽然集体建设用地流转数量呈上升趋势,但在整个土地市场中的比例仍然很小;第三,集体建设用地市场渐趋规范化和准合法化。
与无锡相比,常州市集体建设用地流转的规模和范围比较小,并且没有对相关数据进行统计。现以笔者调研的武进区湖塘镇为例,管中窥豹。武进区湖塘镇是常州市经济较为发达的区域之一。当地的集体建设用地流转也有较长的历史,上世纪80年代末、90年代初,随着乡镇企业的发展,集体建设用地的流转频繁起来,当时的管理程序较为简单。90年代后期,在外资企业进入,乡镇企业改制、“退二进三”等因素作用下,越来越多的企业开始办理“集转国”,通过征收转为国有土地。作为工业企业用地的集体建设用地规模相对减少。
目前,湖塘镇建设用地(包括国有和集体建设用地)总量约16000余亩。在镇辖范围内工业企业集中所在的三个园区中,只有城西园区主要是集体土地,总规模约500多亩。但在保持集体所有性质不变的前提下,农转用的集体建设用地还是保持了一定的规模,从2001年到现在,由农地转用的新增集体建设用地共计1500余亩。集体原有的存量建设用地中,可用于工业企业利用的总体规模很小,绝大部分仍然是宅基地,新发生使用权流转的主要还是农转用的土地。
政府管理措施
在2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》启发下,无锡市加快了集体建设用地使用制度改革的步伐,主要体现在以下三个方面:
第一,制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》,推进和规范集体建设用地使用权健康有序流转。《办法》在以下三个方面取得突破:
首先,明确了集体建设用地使用权流转方式。土地所有者可以将土地使用权出让、出租给单位或个人使用;单位或个人以出让、出租方式取得的集体建设用地使用权,可以按规定以转让、转租、抵押等再次进行流转。
其次,明确了集体建设用地使用权流转的用途。允许集体建设用地流转后从事经营性项目建设,但是明确规定不得用于商品住宅建设开发。
再次,明确了集体建设用地流转收益分配办法。规定对于集体土地所有者出让、出租集体建设用地所产生的土地收益,主要归该集体经济组织;由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益,政府可以参与分成,但分成比例不得超过土地收益的10%;集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。
第二,建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法,推动集体建设用地流转规范运作。充分利用国有土地市场已有的工作机制及信息渠道,从受理审核到流转地块的公告、公示到招、拍、挂出让再到签约及规费收缴,真正实现了“两种产权,—个市场”的操作模式。
第三,制定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》,为集体建设用地使用者拓展了资金筹措渠道。从实际出发,结合有关法律、法规的规定,由市人民银行与市国土资源局联合拟定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》,对集体建设用地使用权的抵押作了明确规定,同意农村集体建设用地流转后可以用于抵押担保,为集体土地的使用者构建了完善的资金保障平台,为集体经济发展拓宽了资金渠道,体现了公正、公平的原则。
与无锡市相比,常州市集体建设用地使用权改革步伐相对较慢,《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中,集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。通常情况下,对集体建设用地使用权的流转,存量土地只要村(镇)所有者同意,就可以办理相关变更登记;新增农转用土地则需要通过土地利用规划审批和承包户的同意,再经村民大会或村民代表大会2/3以上多数同意并取得建设用地批准书后,才能以此为据最终办理集体建设用地使用权证书。集体建设用地的流转原则上限制在本集体经济组织内部,但事实上2000年以后,本行政范围内的用地单位都可以跨村(镇)范围使用集体建设用地并取得集体建设用地使用权证。尽管使用范围超出了《土地管理法》的规定,但前提是所有权不变。与国有土地一次性取得规定年期以内的土地使用权不同,集体建设用地使用权证书上没有年期限制,但事实上按照企业与集体所有者之间签订的用地合同,大多数企业用地的取得更类似于按年进行的租赁,一次性付清相关费用取得若干年使用权的情况比较少见。
在集体建设用地使用过程中,政府收取的相关税费主要是城镇土地使用税;涉及农转用的,参照土地征收收取耕地占用税、新增建设用地使用费、农业重点开发基金和开垦费等。集体所有者向用地者收取的主要是年租金,以前也称有偿使用费。
集体建设用地使用权的抵押融资这项业务,只限于农村信用社办理。法律上的限制是一个因素,但更主要的是办理这项业务需要熟悉农村基本情况,交易成本比较高,而且一旦出现清偿问题,处置往往比较困难。具体说来,在信用社办理这项业务过程中,土地的使用权价值通常由中介机构评估,所用的评估方法大多是成本逼近法,评估价值扣除其他已有债务后构成可抵押价值。在抵押清偿时需要征询所有者(通常为村委会)的意见,由信用社、村委、原用地单位和新用地单位共同协商清偿方案。[page]
集体土地流转过程中形成的村级收入,正常情况下主要用于集体内部的公益事业建设、村民社会保障的办理、村民分红以及村级集体经济的发展积累等。但缺乏明确的村级收入管理办法。
两地实践的比较分析
通过对无锡和常州两市集体建设用地市场发育现状及政府管理措施的对比分析,可以发现:虽然两地同属苏南 经济发达地区,在制度环境和市场需求方面有着某些相似性,但在改革力度和具体措施方面还存在一些差异。
1 共同点
第一,法律限制成为集体建设用地管理制度改革的最大障碍。1998年《土地管理法》建立了建设用地使用的基本格局,那就是,非农建设用地主要靠国有土地来满足;农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅;农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这就限制了集体建设用地使用权流转。尽管广州、南京、无锡等地制定了《集体建设用地使用权流转管理办法》,但由于地方规章、政策和法规与国家法律冲突。无法从根本上保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利。在目前的法律框架下,政府和用地单位推动集体建设用地流转的意愿并不十分强烈。对地方政府来说,当引进投资较大的项目时,零星的、规模较小集体建设用地无法满足项目要求,地方政府更倾向于通过征地方式取得大片土地,因为这样可以节省时间和交易成本;对用地单位来说,即使在集体建设用地价格相对较低的情况下,用地单位也是倾向于使用具有法律保障的、可抵押融资的国有土地。
第二,在集体建设用地流转过程中,土地的集体所有制并没有改变;在各种集体建设用地流转形式中,仍然以二级市场的租赁为主。
2 不同点
第一,在改革力度上,无锡市不仅制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》和《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》,建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法,而且以挂牌方式公开出让了7宗集体建设用地,开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。而常州市《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中,集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。
第二,在流转形式、主体、范围以及收益分配上,无锡和常州的做法均有些差异。特别是在收益分配上,无锡明确规定了“流转收益主要归该集体经济组织。由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益,政府可以参与分成,但分成比例不得超过土地收益的10%。集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。”常州市则缺乏明确的村级收入管理办法。
政策启示
第一,非农产业的发展是发展农村经济、改变农村面貌、让集体经济发展壮大最有力的着眼点。以集体建设用地的盘活为起点,通过土地要素的市场化配置,优化土地、资本、劳动、管理等多种要素的有效配置,不仅为农村非农经济的发展创造了机遇,也给传统农业向现代、高效、高附加值农业的转变提供了可能。
第二,好的制度能够降低交易的不确定性和机会成本。无锡市通过制定《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》使得集体建设用地流转的机会成本相对较低,而原有的产业积累又为企业发展创造了良好的环境,促进了集体土地市场的发育。
第三,乡村规划和用途管制是集体建设用地市场健康发展的重要保障。在集体建设用地流转现象较早出现且相对活跃的地区,由于当时的规划和监管措施没有及时跟上,导致土地的集约利用水平较低,致使现有的存量集体建设用地极为紧张。因此,合理的乡村规划、用途管制对集体建设用地市场的健康发展具有重要的基础性作用。
第四,尽快修改《土地管理法》,允许集体建设用地进入市场,并制定明确的规范,实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”;积极培育和发展农村土地市场,为集体建设用地流转提供稳定的信息和交易平台;理顺收益分配关系,确保农民成为土地流转收益的主要获得者;通过规划控制、用途管制等相关配套措施保障集体建设用地市场的健康发展。
