人民法院司法建议是否能作为登记机关注销权属证书的依据?

甲某和乙某是父子关系，双方在数年前共同办理了建房的相关手续。国有土地使用权证、建设工程规划许可证都记载为甲某和乙某2人。房屋竣工后，父子俩以共有房产共同提出了权属登记申请，因为登记申请要件齐全，也无其它问题，登记机构核准了该项登记，发给了房屋权属证书。

最近，因儿子不愿意照顾父母，甲某通过民事诉讼将乙某告到法院，认为在建房时乙某并没有出资，要求法院将房屋判归甲某一方所有。在案件审理过程中，法院查明乙某确实没有出资，因此向登记机构口头提出司法建议，要求登记机构将甲某和乙某共同申领的权属证书先行注销。但登记机构认为：核发权属证书并没有错误，注销房屋权属证书是一件应当慎重处理的事，也不宜使用口头的建议，因为今后一旦有了问题，登记机构难以证明是按法院的建议注销的。人民法院口头的司法建议能否作为登记机构注销权属证书的依据?人民法院的司法建议是人民法院在案件的审理中，认为案件中有关机关或管理部门的工作存在一定的问题，而向这一机关或部门提出的改进或纠正的建议。如本案中认为登记机关所核发的权属证书不当，可以建议登记机关予以撤销。司法建议一般采用书面形式，即出具司法建议书，但也可以是口头司法建议。

登记机关接到司法建议以后，无论是以书面形式还是口头形式提出的，都应认真检查司法建议所提及的问题，因为人民法院并没有义务要提出司法建议，提出司法建议一般会有一定的理由，而不会轻易地提出。对人民法院的司法建议，登记机关应当对其有足够的重视。如果司法建议所提及的权属登记事项确有错误，登记机关应当予以纠正，而不必考虑该司法建议是书面形式还是口头形式。

但从另一方面来看，司法建议属于建议性质，并不具有法律约束力，更不是要登记机关协助执行。如果依照司法建议作出的行政行为存在问题，责任应当由登记机关承担。当事人如果不服登记机关依照司法建议作出的行政行为的，照样可以提起行政诉讼，人民法院也可以受理，不当的也可以撤销。因此，人民法院无论是书面形式还是口头形式的司法建议，都不能作为登记机关注销权属证书的依据，而应当根据该项登记行为能否成立来确定。

在实际工作中遇到这样的问题：即对类似本例的民事案件，司法部门除了要求登记机构注销权属证书外，也有的让当事人先进行行政诉讼。遇到这类问题是否一定要先撤销权属证书?

在人民法院对案件的审理中，出现行政和民事两种法律关系交叉的情况是常见的。对此，无论是司法部门还是理论界，都有不同的认识。对于一方持有房屋权属证书、另一方要求重新确权的民事案件，法院存在两种不同的处理方式。一种意见认为：行政机关作出的行政行为具有公定力，在行政机关自行纠正或是通过行政诉讼撤销以前，应当推定其有效，而不宜在民事诉讼案件中认定行政行为的合法性。因此，主张中止民事诉讼，由当事人先进行行政诉讼，待行政诉讼案件判决后，再恢复审理民事案件。另一种意见认为：这类案件如一律要求当事人先进行行政诉讼，显然不妥，而应当区分不同的情况。如争议的焦点集中在登记的合法性上，则应当先进行行政诉讼(如假定本案中国有土地使用权证、建设工程规划许可证原来都载明为甲某1人，乙某是通过涂改登记文件、作了不实的申报才作为共有人)。如争议的焦点并不在登记的合法性、而是在民事法律关系上，则应当进行民事诉讼。因为在这类案件的审理中，并不是对登记机关行政行为的合法性进行审查，而是对当事人民事行为合法性的审查，因此不必拘泥于当事人是否领有权属证书。一旦法院判决所认定的房产权利人与权属证书所载的权利人不一致时，可以凭司法文书对权属证书进行变更。此外，在有的案件中，一些实体上的问题并不属于登记机关审查的范围。如果登记机关作出的登记行为要件齐全、程序合法、适用法律法规正确，当事人难以通过行政诉讼来撤销该项登记。即便能通过行政诉讼撤销该项登记，实体上的问题仍然要通过民事诉讼来解决。这样便徒然增加了诉讼案件并耗费当事人的时间和精力，一些问题还难以得到解决。[page]

由于存在不同的认识，相同的案件在不同的法院可能会有不同的处理方式或结果，这是在日后需要努力解决的一个问题。江苏省建设厅和江苏省高级人民法院对此进行过联合调研，比较一致的观点是：在行政和民事两种法律关系交叉的情况下，要区分不同的情况，不宜一概要求当事人先进行行政诉讼。

但是，对登记机构来说，只要当事人提起了行政诉讼，登记机关就应当积极应诉。

从这一案件来看，当初甲某和乙某共同提出权属登记申请，手续合法，要件齐全，核准该项登记并无不当。登记机关核准登记应当根据登记文件的内容是否合法，而毋须过问当事人支付了多少钱款(如有的父母为未成年子女买房，很少是使用属于未成年人所有的钱款，登记机关不能因未成年人没有支付房款的能力而不予登记)。因此，这一权属证书不宜由登记机关先行注销 (《房屋登记办法》也没有给登记机构以直接注销房屋权属证书的权利，且法院在民事诉讼中也有可能是判令乙某向其父支付建房款)。