各区、县人民政府，市政府各局、委、办：
现将《关于进一步预防和化解行政争议建立健全行政争议解决机制的实施意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
西宁市人民政府办公厅
二○○七年七月十七日
关于进一步预防和化解行政争议建立健全行政争议解决机制的实施意见
根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号），结合我市实际，现就进一步预防和化解行政争议，建立健全行政争议解决机制，提出如下实施意见：
一、认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持依法行政，严格依法办事，预防和减少行政争议
《全面推行依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）是全面推进依法行政，建设法治政府的纲领性文件。各级行政机关要不断提高依法行政的意识和水平，切实把《纲要》落到实处。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 在工作中，各级行政机关实施行政管理，必须坚持依法行政，严格按照法定职责、权限、程序履行行政管理职权，真正把《纲要》贯彻落实到具体工作实践中，从源头上预防和减少行政争议。
（一）加强领导，明确责任
各级政府要把《纲要》的贯彻和落实作为全面推进依法行政，建设法治政府的一项重要工作任务来抓。要成立推进依法行政工作的组织领导机构，明确其主要领导作为本地区的推进依法行政工作的第一责任人。各级政府和部门要制定和完善贯彻落实《纲要》和《青海省人民政府办公厅关于实施全面推进依法行政实施纲要的意见》（青政（2007）14号）及《西宁市人民政府办公厅关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（宁政（2007）113号）的依法行政规划和年度计划，明确相应的措施，以保证《纲要》卓有成效的贯彻和落实。
（二）健全和完善行政决策机制，防止因决策不当引发行政争议
1、建立和完善科学民主决策机制。各级政府和部门要依法决策、科学决策、民主决策。凡公民、法人和其他组织能够自主决策的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，行政机关都不能干预，确保政府集中力量，把政府该管的事管住管好；对确需由政府承担的职责，要科学、合理界定政府和政府各部门的管理权和决策权。积极探索相对集中决策权的模式，打破过去政府部门职能重叠交叉、力量分散的决策格局，做到一项事务或者相同相近的事务原则上由一个部门决策。上下级政府、条和块的决策权力要有所区别，该“条条”决策的事项，“块块”不要干预。在政府内部，要进一步明确政府组成集体，行政首长的决策权力，规定哪些问题必须集体讨论决定，哪些问题实行分工决策，并严格执行。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，不断扩大人民群众实际参与行政决策的机会和条件，完善人民群众参与行政决策的制度。各级政府及政府各部门要不断完善行政决策程序，做到行政决策事项要公开，重大决策事项以及专业性较强的事项，应有必要性和可行性论证，涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取人民群众的意见，对重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。要进一步建立健全决策跟踪反馈和责任追究制，对行政决策的社会效果要进行跟踪，搜集社会对行政决策的评价，并根据实施过程中反映出来的问题，适时调整和完善。
2、建立和实行行政决策问责制。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制，实现决策权和决策责任相统一。对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止；对因此严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。
（三）不断提高规范性文件质量
在制定规范性文件工作中，要始终坚持维护法制和人民群众合法权益相统一的原则。规范性文件的内容不得与法律、法规、规章相抵触，不得设定行政许可、行政处罚，从源头上解决可能产生的行政争议。规范性文件坚持有件必备、有备必审、有错必纠，实行 “四级备案、三级审查”。要把规范性文件的重点转移到审查上来，在审查中发现与上位法相抵触的、与WTO规则相违背的以及设置地方保护、行业保护等内容的文件，按照法定程序提出处理意见，并及时予以纠正，避免引发行政争议。备案审查工作情况要定期向本级人民政府报告。
（四）进一步规范行政执法行为，做到严格执法、文明执法、公正执法
1、进一步规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。各级行政执法机关从事行政执法活动，其主体必须适格，以宪法、法律、法规、规章作为行政执法依据。继续推行行政执法人员资格考试考核制度，没有取得青海省行政执法证件的，不得从事行政执法工作。
2、继续做好相对集中行政处罚权工作。市政府法制机构要加强对城市管理领域相对集中行政处罚权的试点工作的指导，不断提高城市管理领域执法水平。
3、切实加强行政执法经费保障。切实加强行政执法经费保障，行政执法所需经费纳入财政预算。严禁以收费、罚没作为行政执法经费来源。严格执行收费和罚没收支两条线管理制度，罚款决定与罚款收缴分离制度，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费，彻底纠正给下级行政执法机关设定罚没、收费指标做法。
4、建立行政执法案卷评查制度。各级行政执法机关要严格执行《青海省重大行政处罚决定备案》，使用全省统一的行政执法文书示范文本，使行政执法卷宗归档工作得到进一步规范。积极开展行政执法案卷评查工作，以检查、抽查、互查等方式进行，促进行政执法机关及其执法人员依法行政水平的不断提高。
5、认真履行法定程序。各级行政执法机关及其执法人员要严格按照行政处罚法、行政许可法等法律、法规规定的程序履行法定职权，依法保障相对人的陈述、申辩和申请行政复议、提起行政诉讼的权利。凡涉及公民、法人或者其他组织重大利益的行政行为，相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证或者依法组织听证。
6、进一步健全和完善行政执法责任制。认真贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干规定》、《青海省行政执法责任制实施办法》和《青海省行政执法过错追究办法》，进一步健全和完善行政执法责任制，评议考核制和过错追究制。
（五）加强县（区）、乡政府依法行政工作
各县、区人民政府要切实加强乡（镇）、城市街道办事处的依法行政工作。要在典型示范、总结经验的基础上，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政的具体措施。市政府将抓紧制定乡（镇）、城市街道办事处建设法治政府标准，着力加强基层政府依法行政工作。各县、区人民政府要按照中央和省、市要求，切实解决县、区政府法制机构和队伍建设存在的问题，保障县、区政府法制机构充分发挥在推进依法行政，建设法治政府进程中的参谋、助手和法律顾问作用。乡（镇）、街道办事处的司法助理工作人员除完成本职工作外，要兼职基层政府依法行政工作，充分发挥他们在推进基层政府依法行政工作中的作用。
（六）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1、加强法制宣传和培训。各级行政机关要不断强化对行政执法人员的法律教育和培训，要将社会主义法治理念、宪法以及规范行政行为的共用法律作为培训的重要内容。同时，要切实加强对行政执法人员的文明执法教育，不断提高行政执法人员的依法行政能力和水平。
2、推行领导干部学法制度。各级政府要建立领导干部学法制度，每年至少举办二次法律讲座；各级行政机关领导干部，每三年至少接受一次专门的法律培训。
3、贯彻实施“五五普法”教育。深入开展“五五普法”教育，注重以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的公民法律宣传教育，促进公民依法行使权利，履行义务，自觉用法律规范自己的行为。通过对广大群众的法律宣传教育，逐步形成遵纪守法、崇尚法律、依法办事的社会风尚。要加大对《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《信访条例》的宣传力度，积极引导广大群众通过行政复议和行政诉讼合法渠道反映诉求，行使权力，减少行政争议。在加强对群众的法制宣传教育的同时，要认真开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，倡导追求和谐、注重和睦的文明风尚。积极引导广大群众正确处理个人利益和集体利益、当前利益和长远利益的关系，增强社会责任感，减少行政争议。
二、注重运用行政复议与调解手段及时化解行政争议，实现定纷止争
（一）充分发挥行政复议工作职能，努力把行政争议化解在行政程序中
各级政府和市政府各部门要加强行政复议工作，提高通过行政复议解决行政争议的能力作为促进政府职能转变的重要内容，充分发挥其在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初级阶段、化解在行政程序中。
1、加强行政复议机构和队伍建设。各级政府要进一步完善行政复议机构建设。要切实加强全市行政复议能力建设，解决行政复议能力低、人员短缺等问题。编制、人事等部门要抓紧配备、充实和调剂法制机构行政复议人员，要保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。要强化行政复议人员的培训，实行行政复议人员资格制度，定期开展行政复议案卷评查，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。
2、依法履行行政复议职责。行政机关要认真贯彻执行行政复议法和行政复议法实施条例，对符合法定条件的行政复议申请，必须依法受理；对不符合受理条件或者应当通过其他途径解决的，要说明情况，尽量为当事人指出解决问题的途径，不能简单地一推了之。审理行政复议案件要重事实、重证据，依法公正作出行政复议决定，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。对重大复杂或者人民群众关注的重大行政复议案件，要积极开展公开听证。通过公开听证、当面审理方式，提高行政复议工作的透明度和公信力。对于情节简单、处罚较轻的行政复议案件，探索适用简易程序审查的方式。始终坚持“以人为本、复议为民”，坚持依法公正审查案件，提高办案质量，使每一件行政复议案件裁决都能够成为经得起历史检验的“铁案”，真正做到“定纷止争、案结事了”。处理好保护当事人合法权益与维护公共利益的关系、公平与效率的关系、原则性与灵活性的关系、合法性与适当性审查的关系以及实体法与程序法的关系。
3、认真履行行政复议决定。各级行政机关要依法履行行政复议机关作出的行政复议决定，确保行政争议能够得到及时化解。对不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，要按照《中华人民共和国行政复议法》等有关法律、法规的规定，依法追究行政机关领导及其相关人员的责任。
4、加强对行政复议工作的指导。行政机关要加强对所属部门和本系统及下级行政复议机关行政复议工作的指导，及时研究、解决行政复议工作中出现的新情况、新问题。建立行政复议专报等制度，及时向上级机关汇报行政复议工作。行政复议工作机构应定期研究行政复议中发现的问题，及时向有关行政机关提出改进建议；重大问题应及时向同级政府汇报。
（二）充分发挥人民调解组织作用，积极化解行政争议
人民调解作为一项人民群众自我管理、自我约束、自我教育和自我服务的制度，在预防、化解新时期出现的社会矛盾，正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定中发挥着积极而重要的作用。基层司法所和人民调解组织要积极参与行政争议引发的矛盾排查调解工作。对于矛盾纠纷排查调处的工作重点，要做到定期排查、及时发现、重点调解；对于仅靠调解组织无法解决的矛盾纠纷，要及时向各级政府和有关部门报告，并以司法所为工作载体，在当地政府统一领导下，与有关部门配合，共同调处解决矛盾纠纷；对于因行政争议可能引发的群体性上访，各地区的调解组织要耐心做好说服劝解工作，尽量把矛盾化解在基层；对于在排查调解因行政争议引发的矛盾纠纷中发现的各种不稳定因素，各级司法行政机关基层调解组织要及时向上级反映和提出建议。各级司法行政机关要把这项工作纳入对调解组织的考核内容，确保工作落实到实处。
三、健全制度，确保行政争议解决机制的各项措施落到实处
各级政府要从全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的高度，把预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制作为一项重要任务，切实抓好落实。
（一）主动接受监督
各级行政机关要自觉接受同级人大及其常委会的法律监督，定期向人大常委会汇报依法行政工作情况，认真听取人大及其常委会对依法行政工作提出的意见和建议，及时解决依法行政工作中所存在的问题。县级以上地方人民政府要认真贯彻执行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，将其所制定的规范性文件，影响公民、法人和其他组织权利及义务的文件及时向同级人大常委会备案，接受监督。自觉接受政协的民主监督、新闻舆论监督和广大群众的监督。
（二）建立和完善依法行政工作考核体系
各县、区人民政府，市政府各部门要将依法行政工作情况纳入本地区本系统年终政绩考核的一项重要内容。对依法行政工作考核不合格的单位予以通报，并限期整改。
（三）完善行政赔偿制度
各级行政机关要严格执行《中华人民共和国国家赔偿法》，及时履行赔偿义务，确保赔偿请求人的合法权益得到及时、有效维护，使行政争议得以有效化解。
（四）推行行政机关负责人出庭应诉制度
全市各级行政机关要认真做好行政应诉工作，对人民法院受理的行政案件，不得拒绝签收人民法院送达的法律文书，行政机关法人或法人委托的代理人应当积极出庭应诉。凡拒绝签收法律文书、不出庭应诉的，一律按《青海省行政执法责任制》的有关规定追究责任。各级行政机关应当认真履行人民法院的判决、裁定及调解，支持人民法院依法独立行使司法权。
（五）建立经常性的排查制度
各级行政机关要对容易引起行政争议的领域进行系统排查梳理，明确责任单位和责任人员。对容易引起群体性行政诉讼和行政复议及群体性信访的重点人群和重点问题，要按照“属地管理，分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则，落实责任人员，逐一落实解决方案。各级行政机关领导干部要亲自抓排查工作，建立和完善相应的排查工作制度，并加强督促和检查。要认真做好应对各类因行政争议可能引发的重大突发事件的各项准备工作，完善相关预案，提高处置能力，确保在关键时刻有效控制局面，及时平息事态，化解矛盾，维护社会的和谐和稳定。
青海省西宁市人民政府办公厅
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