各县、区人民政府，阳泉市经济技术开发区管委会，市直各有关单位：
阳泉市财政局、人民银行阳泉市中心支行共同制定的《阳泉市财政国库管理制度改革试点实施方案》，已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二OO四年十一月二日
阳泉市财政国库管理制度改革试点方案
为适应社会主义市场经济体制下财政管理的要求，根据财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库[2001]24号）和山西省人民政府办公厅《关于转发省财政厅、人民银行太原中心支行<山西省财政国库管理制度改革试点实施方案>的通知》（晋政办发[2003]47号）的精神，结合我市实际，制定本方案。
一、关于改革现行国库管理制度的必要性
改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对国库管理制度进行大的调整和改革。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行、分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此。现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金缴拨方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库集中收付制度的发展要求，必须从根本上进行改革。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则
改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，逐步规范财政收支行为，加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用，促进我市经济和社会全面发展。
改革的基本原则是：
（一）总体规划、分步实施的原则。即根据中央和省的总体部署，制定全市国库管理制度改革总体规划，根据实际情况，分步实施。
（二）积极稳妥、扎实推进的原则。在坚持总体改革目标的前提下，鼓励各县区结合自身实际情况，进行不同模式的探索。市级采取先试点、后推广、再完善的方法，积极稳妥地推进这项改革。
（三）单位资金权益不变的原则。不改变预算单位支出管理权，各预算单位对经人大审议批准、财政部门批复的预算资金，拥有支配、使用权；不改变预算单位财务管理、会计核算职责，预算单位在编制部门预算、执行部门预算、财务监督、会计核算、资产管理等方面仍执行既定职能。
（四）运转高效和监督到位的原则。预算单位的资金通过国库单一账户体系直接支付给商品供应商和劳务提供者，所有收入均直接缴入国库和预算外资金财政专户，减少中间环节，加快资金运行速度。增强财政收支活动透明度，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下，努力做到预算有依据、执行有监督、制度有约束、安全有保障。
（五）与全省改革思路相一致的原则。目前，国家对财政国库管理制度的改革处于探索和制度建设阶段，各省市区尚无完全成功的经验可以借鉴，我省这项改革去年刚刚起步，改革背景和基础与我市基本一致，为减轻改革带来的震动，降低改革成本，确保改革成功，我市改革思路要充分借鉴省级和其他试点地区的思路和模式。
（六）利用原有改革成果推动的原则。要合理界定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行和代理银行的管理职责，集中利用近年来收支两条线管理、政府集中采购、会计集中核算、工资统一发放和对预算单位银行账户统一管理的改革成果，通过转型、转轨、调整、改造等方法，使已有的改革最大限度地服从和服务于目前的国库集中支付改革。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
现代财政国库管理制度的基本构架是：在建立健全现代化银行支付体系和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出。所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立国库单一账户体系
根据《方案》的总体要求，实施国库管理制度改革，需要建立国库单一账户体系，其基本构成是：
??财政国库单一账户。这个账户开设在人民银行，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政性资金的收入和支出，并与财政部门在商业银行开设的零余额账户及小额现金账户进行清算。
??财政部门开设零余额账户。财政部门开设的零余额账户包括财政部门零余额账户和财政部门为预算单位开设的零余额账户，这类账户开设在商业银行，分别用于财政直接支付和财政授权支付，并与国库单一账户进行清算。
??财政预算外资金专户。这个账户开设在商业银行，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出，并对预算外资金日常收支进行清算。
??特设专户。财政部门根据国务院、财政部和省的有关规定，在商业银行开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门和预算单位的特殊专项收支活动，并用于与国库单一账户进行清算。
上述账户和财政专户要与财政部门及其支付执行机构、人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致，相互核对有关账务。
（二）规范收入收缴程序
1、收入类型。按照政府收入分类标准，对财政收入实行分类管理。
2、收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴是由征收机关或有关法定单位，按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
3、收缴程序。
（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税收代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关在收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，必须严格依照法律法规有关国库管理的规定执行。
（三）规范支出拨付程序
1、支出的分类。财政支出根据支出性质总体分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理的需要，具体分为四大类：
??工资支出，即预算单位的工资性支出；
??购买支出，即预算单位除工资支出和零星支出之外的购买服务、货物、工程项目等支出；
??零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；
??转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付给企业的补贴和未指明用途的资金以及市、县区对下级的一般性转移支付等。
2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、购买支出、拨给企业的大型工程项目或大型设备采购费和上级对下级财政的转移支付资金、税收返还、体制补助、结算补助等。
（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政授权支付的支出应包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在制定拨款计划时确定。
3、支付程序
（1）财政直接支付程序。由预算单位按照下达的部门预算和批复的用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门根据下达的部门预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向人民银行国库或代理银行签发支付令，财政性资金通过国库单一账户体系直接支付到收款人银行账户上。
支付对象为预算单位和下级财政的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。
（2）财政授权支付程序。由预算单位按照批复的部门预算和用款计划，向财政部门提出授权支付的月度用款限额，财政部门批准预算单位的月度用款限额后，通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在批准的月度用款额度内，自行向代理银行开具支付令，通过银行间清算系统向收款人付款，并和国库单一账户进行清算。
上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和“金财”工程为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政部门和预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行间清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。
预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
四、改革的配套措施
（一）建立支付执行机构
建立财政国库支付执行机构是推进财政国库管理制度改革的必要条件。各级财政部门在设立财政国库支付执行机构时，要充分利用会计集中核算机构的人员、设备等资源，实行一套人马、合署办公的形式，将原会计集中核算中心改组为会计核算部和国库集中支付中心两部分，前者担负原会计集中核算的职责，后者承担国库集中支付改革试点的职责，并根据中央和省的要求，在条件成熟时尽快实现会计集中核算向国库集中收付的转轨。
（二）明确集中支付工作中各有关方面的职责
国库管理部门的职责。制定有关集中支付的制度、办法等；管理财政单一账户和预算单位账户，核算、反映和监督所有财政资金；为试点单位开设零余额账户和小额现金账户；审核和汇总经部门预算管理部门审核的预算单位用款计划，并批复预算单位；签发财政直接支付令；选择代理银行，与代理银行签订代理协议，并监督代理银行的代理业务工作；领导支付执行机构的业务工作。
支付执行机构的职责。根据审核的预算单位用款计划，接受预算单位的财政直接支付申请，办理财政直接支付手续；根据批准的预算单位用款计划，向代理银行开具财政授权支付令；负责向财政总会计报送支出日报，协调代理银行向一级预算单位报送日报；协助国库科管理预算单位银行开户等。
预算部门的职责。在编制部门预算时，要按照财政改革的总体要求，不断提高预算编制质量，进一步细化预算，将部门预算的编制做到科学化、规范化。鉴于市级2004年的部门预算已编成，纳入国库管理制度改革试点的单位，应在确定的预算基础上，对预算作进一步的细化，以满足国库集中支付需要；2005年的预算应按国库集中支付改革的具体要求进行编制。
各部门预算管理机构的职责。在预算编制中，按照部门预算的要求，进一步细化预算；审核预算单位上报的用款计划，特别是生产建设性项目，要审核项目进度，有无超预算使用资金，配套资金是否到位等。
金融机构、预算单位的职责按中央、省的统一规定赋予和调整。
（三）建立财政信息管理系统（金财工程）和国库管理操作系统
国库管理制度的改革，其目的是提高财政收支透明度，加强财政管理监督，提高资金使用效率。所以，建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统是国库管理制度改革的重要手段。系统主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收、入库情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的现金流量和收支平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映，收入按预算科目核算反映，支出按资金使用性质核算反映；债务管理系统，全面反映国债使用、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。
（四）加强监督制约机制。
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库管理部门要定期对财政支付执行机构的相关业务进行内部审计；人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行进行监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进财政部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
五、改革的实施步骤
财政国库管理制度的改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取先试点后推开的办法。
2004年，由市人民政府按部门预算归口情况和试点要求确定财政局、劳动局、规划局、环保局、物价局、市委党校、林业局和法院八个有代表性的单位进行财政国库管理制度改革试点，积累经验。2005年，根据试点情况，在总结经验的基础上，进一步完善改革方案及相应的配套办法，争取按省的要求在市级预算单位中广泛推广。各县区要结合自身实际，积极做好财政国库管理制度试点改革的准备工作，争取在2005年全面铺开，并积极向乡镇一级推进。市及各县区在加快改革财政资金支付方式的同时，相应规范收入收缴程序，要根据本实施方案的精神，在预算外资金收缴上按照目前非税收入管理现状，积极探索新的管理方式，争取在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政管理制度。
阳泉市人民政府办公厅
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