江苏省十二届人大常委会第二十三次会议近日审议了《江苏省湿地保护条例》《江苏省核事故预防和应急管理条例》《淮安市永久性绿地保护条例》等多个涉环保地方立法草案以及《关于“十三五”期间加强全省生态保护修复、推进绿色江苏发展》《关于洪泽湖骆马湖水域严禁非法采砂的决定》等涉及环保工作的议案处理意见报告。
江苏省人大常委会环境资源城乡建设委员会主任夏鸣近日在接受《法制日报》记者采访时介绍,立法工作对环境资源保护工作的保障和推动作用十分显著,目前全省478个省控断面中,水质优Ⅲ比例上升3.7%,劣Ⅴ比例下降4.2%,城乡环境整治覆盖率达到95%,林木覆盖率提高到22.5%,自然湿地保护率达到42.7%,累计建成国家生态市县37个,占全国三分之一。但由于江苏经济体量大,能源消耗大,开发强度大,长期积累的环境风险依然很大,治理任务依然十分艰巨,通过加强地方立法,推动科学立法,进一步完善江苏自然生态资源保护法律制度十分必要。
湿地保护法规滞后
江苏省林业局副局长卢兆庆受省政府委托,就提请省人大常委会审议的《江苏省湿地保护条例(草案)》作说明时介绍,江苏湿地面积达282.2万公顷,约占全省国土面积的四分之一,总面积居全国第六位。由于湿地保护法规制度建设滞后,严重制约了湿地保护管理工作有效开展,湿地生态系统不仅孕育了丰富的生物多样性,也是最具有生产力的生态系统之一,但由于目前法律法规将湿地生态系统中的河流、湖泊、沼泽等管理权力分别授予了水利、土地及农林渔业等部门,割裂了生态系统内部各组成要素之间的关联性,不利于有效生态保护与发挥生态功能和社会效益,迫切需要从湿地生态整体性、相关性等特点出发,通过立法理顺湿地管理体制,实现湿地生物多样性保护与可持续利用的目标。
据了解,该条例草案在五个方面就湿地保护管理体制作出了详细规定,包括成立省政府湿地保护专家委员会、设定由省林业主管部门编制湿地保护规划、省级重要湿地名录及其调整经省林业主管部门会同有关部门提出后,需经专家委员会论证。还规定了对占用、征收或者改变湿地用途的,有关主管部门应当征求同级林业主管部门意见以及建立湿地执法协作机制、建立湿地生态补偿机制等。
委员热议处罚措施
在分组审议期间,出席会议的常委会组成人员围绕《江苏省湿地保护条例(草案)》进行了认真审议,列席会议的部分省人大代表也纷纷提出了建议。
腾勇委员发言认为:“在湿地保护方面,林业部门和海洋、水利等部门职责存在冲突,建议湿地保护条例要厘清职责界限。”
“省内还存在大量没有被列入名录的湿地,比如沿海一千多公里海岸线,目前只有丹顶鹤和糜鹿保护区被列入了名录中,建议能够同时保护好列入和未列入名录的湿地。”梁学忠委员建议。
王晨曦委员则认为,对临时性占用湿地的审批要慎之又慎,严之又严,审核的手续要严格,必须有刚性的规定,必须征求林业部门的同意。
孔繁芝委员建议,对违法行为的处罚措施不能太“温柔”,对国家级、省级、市级湿地中的每一级,都要有明确的主管部门,便于统筹管理。
孙大明委员认为,建立湿地生态补偿机制十分迫切,效果十分明显,是一项已被国家实践证明的好机制。
《法制日报》记者注意到,为了推动条例的可操作性,条例草案对禁止在湿地内从事的活动进行了列举,明确了禁止擅自开(围)垦湿地、挖沙、取土、开矿、挖塘、烧荒、捕捞、倾倒堆放固体废弃物和排污,禁止引进外来物种或者放生动物,禁止破坏野生动物栖息地以及鱼类洄游通道,禁止猎捕野生动物、捡拾鸟卵等,禁止擅自取用或截断湿地水源,并规定了对违者依法予以处罚等。
这一规定引起了热议。江苏省人大常委会副主任赵鹏对此建议说:“湿地保护,最重要的保护就是要禁止干什么,禁止的行为与处罚条款要一一对应。”
江苏省人大党组书记、常务副主任蒋定之建议:“湿地保护条例的立足点更多的要放在保护上,目前处罚力度还不够,例如擅自改变湿地用途的,可按照恢复原状需要的费用数倍进行处罚。”
增强立法可操作性
在江苏省十二届人大四次会议上,薛元金等13位代表提出的《关于“十三五”期间加强全省生态保护修复、推进绿色江苏发展的议案》,辛华荣等10 位代表提出的《关于制定洪泽湖骆马湖水域严禁非法采砂的决定》的议案,经省人大常委会主任会议研究决定,分别由省人大常委会环境资源城乡建设委员会、农业和农村工作委员会向本次会议作了审议意见和处理结果的报告,并进行了分组审议。
“议案十分重要,所提出的建议也很必要。”夏鸣说,江苏要在未来五年基本建设生态省目标,推进经济社会发展向绿色转型是根本,开展控污减排是关键,加强公众参与是基础,薛元金等代表联名提出的议案将经过省人大常委会会议审议后,转交省政府办理,并按照议案办理的有关规定,将办理情况向省人大常委会作出汇报,省人大常委会将适时作出相关决定。
据了解,江苏省人大常委会农业和农村工作委员会在办理议案中,专门与省水利厅一同赴洪泽湖、骆马湖实地考察了砂石禁采工作,并听取了沿岸三市七县(市、区)的汇报,还召开委员会全体会议就议案处理意见进行了讨论。在向常委会作的书面报告中明确,将在明年的正式立法项目《江苏省河道管理条例》中强化河湖禁止非法采砂内容,并通过修订完善《江苏省湖泊保护条例》,全面加强部门工作职责,强化综合执法力度。
为了体现“良法善治”精神,江苏人大在立法调研中不仅侧重了对政府职责的厘清和明确,侧重划清保护界限和区域,还突出了公众和专家参与,突出对禁止性行为和法律责任的明晰。条例制定中还采取走进社区,邀请老百姓参与立法的举措,以增强立法的针对性和可操作性。其中,仅针对《江苏省湿地保护条例》的立法调研,就先后召开了湿地保护、法律、行政管理和基层工作人员的调研会,还邀请南京大学、南京农业大学等专家征求意见,并组织赴黑龙江等省份进行立法调研,在省内多地组织召开咨询讨论会,到相关湿地自然保护区、湿地公园召开座谈会,邀请第三方机构进行立法评估等多种举措的意见征集。
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