为认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，结合我市实际，提出如下实施意见：
一、认真贯彻《纲要》精神，努力建设法治政府
改革开放以来，特别是1999年11月《国务院关于全面推进依法行政的决定》下发以来，各级政府、各部门高度重视并大力加强法制建设，依法行政的意识不断增强，依法行政水平逐步提高。但一些行政机关有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有完全解决，有令不行、有禁不止等问题仍比较突出。这些问题严重损害了群众利益和政府形象，影响了我市经济和社会的全面发展。各级政府、各部门必须从“立党为公、执政为民”、全面建设小康社会的高度，充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性，切实把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务抓紧抓好。学习贯彻《纲要》精神，全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，注重制度建设，以创新的精神推动依法行政，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”及“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的要求，忠实履行法定职责，促进政府职能转变和行政效率的提高，促进经济社会与人的全面发展。
二、切实推进政府转变职能
（一）以贯彻行政许可法为契机，进一步深化行政审批制度改革。严格执行法律、法规、规章中确定的行政审批（包括许可）事项。国家、省对审批事项的范围、条件和程序已有明确规定的，我市在具体执行时不得扩大审批范围、增加审批条件、程序和延长审批时限。各级政府工作部门对外只应设立一个审批窗口，实行集中行政审批。办理行政审批，不得摊派或者非法收取费用，或者要求相对人购买其指定的产品、服务、订阅报刊杂志，强行要求其交纳保证金、抵押金，强制参加保险等。行政机关必须将有关行政审批的事项、依据、条件、程序、期限以及申请行政审批所需要提交的全部材料和行政审批的示范文本等在办公场所公开，无偿提供给前来咨询、查询的人员，并公开投诉举报的方式。
（二）转变政府经济调节和市场监管的方式。各级政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要转变政府经济调节和市场监管的方式，主要运用经济和法律手段管理经济，履行市场监管职能。完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能。健全劳动、就业和社会保障制度。强化公共服务意识，逐步建立现代公共服务体制。加强对各种突发事件的预警研究和报告，完善政府对突发事件的应急处理机制。不得违法干预企业的改组、改制、破产、招标投标以及其他正常的经营活动；不得要求企业提供担保和承担应由政府承办的社会公益事业。
（三）推进政府职责、机构和编制的法定化。各级政府应当适应完善社会主义市场经济体制的需要，及时按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议的协调机制，减少行政机关的职能交叉和重叠。
（四）加强行业组织和中介机构建设，引导和规范行业组织和中介机构的健康发展。现有隶属于行政机关的检测、检验、检疫机构以及经济类行业组织和中介机构，应当在人事、经费、资产等方面与所属行政机关彻底脱钩。
（五）各级政府及其工作部门应对直接隶属于本级政府、部门的企业进行清理，依法提出脱钩方案。脱钩方案分别报同级人事编制、法制和监察部门，由人事编制部门会同法制、监察部门提出意见，报同级政府批准后实施。应当脱钩而没有脱钩的，由监察部门或者其上级主管部门依法追究有关领导和人员的责任。
（六）完善依法行政的财政保障机制。彻底割断行政执法与利益的关系。行政机关要严格实行“收支两条线”管理，行政事业性收费、罚没收入必须全部上缴财政。收费、罚没不得与执法机构的经费、奖金、住房以及其他福利挂钩。不得下达收费和罚款任务指标。行政经费和行政执法经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。各级机构编制部门不得批准新的自收自支的行政执法机构。对原有自收自支的行政执法机构，根据国家有关规定，由主管部门提出具体的调整方案，报机构编制和政府法制部门审核，提交政府研究做出决策。
三、建立健全依法决策制度
（一）建立依法决策制度。各级政府及其工作部门制定涉及全局性、长远性的社会经济发展规划、城市建设规划，决定土地、矿藏、草原、森林、水、荒地等资源的开发利用项目，可能产生污染和其他公害的建设项目、房地产开发项目、市场准入和行业垄断经营项目以及国有资产的处置等，都必须依照法律、法规、规章规定的权限和程序进行决策，不能盲目决策或个人擅自做出决定。
（二）建立重大决策集体讨论制度。重大行政决策事项，必须经过集体讨论，充分发扬民主。属于增加行政相对人义务的重大行政决策，决策前都应召开听证会，听取相对人和专家、学者的意见；重大行政决策涉及有关法律问题的，应经过政府法制部门或部门法制机构审核；已决定的重大事项，非经集体讨论，任何人不得擅自变更、修改或者取消。政府重大事项必要的应当提请人大及其常务会议进行决策。下级政府的决策范围和工作制度必须报上级政府法制部门备案；部门决策范围和工作制度必须报同级政府法制机构备案。
（三）建立决策信息公开制度。除国家规定保密或者法律另有规定外，各级政府对社会实施管理所做出的决策要向社会公开。各级政府及其工作部门的决策文件和有关资料，应当为公民查询提供便利条件。
（四）建立对政府及其工作部门负责人违法决策追究制度。加强上级政府对下级政府、上级机关对下级机关、政府对所属工作部门决策行为的层级监督；对不符合法律、法规、规章的决策，上级机关应当责令下级机关改变或者撤销；做出决策的机关发现决策不合法，应当及时纠正；做出错误决策的主要或者主管负责人要向同级政府做出检查；因制定不符合法律、法规、规章的决策而导致国家财产、人民利益重大损失或者其他严重后果的，决策部门的主要负责人要承担法律责任。
四、加强和改善行政管理
（一）各级政府及其工作部门必须公正、客观、准确地适用法律和有关规定，提高行政管理效率，对违法行为及时发现并依法处理。要树立遵守法定程序的意识，全面落实政务公开的要求；提高执法质量，切实减少不合法、不公正、事实不清、超越职权、执法不力等现象。要建立健全政府信息公开工作协调机制，大力推进政府信息公开。
（二）各级政府及其工作部门应当在行政管理工作中增强服务意识，转变工作作风，改进管理方式方法，充分运用间接管理、动态管理和事后监督等手段对经济和社会事务实施管理。所有工作人员都要做到举止文明、行为规范，办事廉洁、高效。
五、禁止地方保护和行业垄断
各级政府及其工作部门应当创造公平竞争、规范有序的环境。对所有的企业、产品和服务，都应当平等对待，一视同仁，不得出于地方保护的目的而抬高市场准入条件，提高收费标准，增加不必要环节。凡是符合规定和准入条件的市场主体均可以自主进入行业经营，不得非法限制、排斥。发现违法制定或者实施地方保护和行业垄断的行为，监察机关或有关行政主管部门必须依照法律、法规和规章查处。
六、提高抽象行政行为质量，维护法制统一
（一）规范性文件均不得擅自做出凡属于国家主权、非国有财产征收、公民政治权利的剥夺、限制人身自由的事项，以及国家基本经济制度和财政、税收、海关、金融、外资管理基本制度等属于国家立法事项的规定。法律、法规、规章已有明确规定的行政管理事项，规范性文件均不得与上位法相抵触。
（二）规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件为实施法律、法规、规章做出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。
（三）改进规范性文件制定工作方法。各级政府及其工作部门起草文件，应当深入调查研究。采取书面征求意见、座谈会、听证会等形式广泛听取有关机关、组织、公民的意见。对分歧比较大、直接涉及公民、法人和其他组织的事项，应当通过有效形式征求社会各界的意见，取得一致意见后再行发布。
（四）进一步完善和严格执行规范性文件审核制度。市政府各工作部门提请市政府审议的规范性文件草稿，必须经市政府法制部门审核后提请市政府审议，未经法制机构审核的不予审议发布。各县（市）区政府和各部门制定的规范性文件，必须经本级政府或本部门法制机构审核，并按照规定向上一级行政机关备案；对各地、各部门制定与法律、法规、规章相抵触的文件，负责审核的法制机构，要依法责令制发机关改变或者撤销。政府法制机构要加强对规范性文件制发中的综合协调、审核功能，增强规范性文件的可操作性，坚决克服部门利益倾向。做好现行规范性文件的修改、废止工作。加强规范性文件解释工作，完善解释程序和制度。完善规范性文件的公布、汇编等工作。
七、规范行政执法行为
（一）严肃公正执法，维护公众利益。各级政府及其工作部门必须严格履行法律、法规、规章赋予的执法职责。行政执法主体必须是行政机关和法律、法规授权的组织及依法委托的组织。行政执法，必须持有省政府统一印制由本级政府核发的证件，并要有两人以上同时执法。及时查处违法行为，维护经济秩序和社会秩序。公平对待行政执法对象。对违法主体不管是任何单位、任何人，都要坚持在法律面前人人平等的原则。行政执法要语言文明，行为得体，仪表端庄。严禁污言秽语、打骂群众、随意毁坏物品。
（二）严格规范行政事业性收费等行为。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，完善行政事业性收费、政府性基金和各项附加以及国有资源出让收入的征收、使用和管理制度。涉及向企业的行政事业性收费项目和标准，只有法律、法规、国务院以及财政部、国家计委和省政府可以设定，其他国家机关和社会组织及个人均无权设定。实施行政事业性收费的单位必须具有《收费许可证》。收费必须使用财政部门统一印（监）制的行政事业性收费票据。法律、法规、规章明确规定的收费项目，应当严格按照标准收取，并做到应收尽收。
（三）行政处罚必须依法进行
1．行政处罚的设定和实施必须遵守法定权限。除法律、法规和规章外，其他任何文件均不得设定行政处罚。依法具有行政处罚权的机关，必须在其法定的职权范围内实施处罚，不得超越权限乱施处罚。没有行政处罚权的单位和个人不得实施行政处罚。
2．实施行政处罚必须查明违法事实，做到证据确凿。行政机关在做出行政处罚决定前，必须对案件进行全面、客观、公正的调查，查明事实，收集证据。违法事实不清，没有相关证据证明违法行为的，不得给予行政处罚。
3．实施行政处罚必须准确适用法律、法规和规章，处罚依据必须合法。行政处罚实施机关不得依据法律、法规和规章以外的文件进行处罚。
4．实施行政处罚必须遵守法定程序。在做出行政处罚决定前，必须告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及行政相对人依法享有的权利。依法应当适用一般程序的案件，不得适用简易程序。当事人要求听证并符合听证条件的案件，行政机关必须组织听证。行政处罚决定送达后，必须执行到位。
5．重大行政处罚必须坚持审核制度和集体讨论制度。重大行政处罚案件，应当建立重大行政处罚审核和集体讨论制度。以部门名义做出重大行政处罚决定之前，必须经本部门的法制机构审查；以政府名义做出重大行政处罚必须经政府法制部门审查。依法属于行政机关集体讨论决定的行政案件，应当由执法机关的主要领导主持。集体讨论的情况及参加人员发言必须如实记录在案。建立行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。政府法制机构应当定期组织行政执法案卷评查。
（四）认真实行行政执法责任制和评议考核制。
各级政府及其工作部门要把法律、法规和规章规定的职责、权限层层分解、落实到具体的行政执法机构及行政执法岗位。做到目标具体明确，责任落实到岗位和人员，监督和考核制度有效实施。对考核不合格的人员要坚决调整，符合辞退条件的要坚决辞退。各级政府每年都要对其所属的工作部门和下级政府的行政执法情况进行考评，考评结果应予以公布。严格兑现奖惩。对行政执法责任制考核优秀的单位，要给予相应的精神和物质奖励；对不达标的单位1年内不得授予任何荣誉称号，连续2年不达标单位的主要负责人应当按规定辞职。
八、完善依法行政的监督机制
（一）市政府每年都要对全市行政执法情况进行检查，各县（市）区政府和各行政执法部门也要对下级行政执法机关执法情况进行监督检查，检查情况应予以通报。
（二）各级政府法制、财政、物价、监察部门应随时受理群众对行政机关越权执法、滥施处罚、滥收费或不作为的举报，并认真做出处理。对问题严重、影响大的违法行为，监察部门要追究主要领导和相关人员的责任。
（三）加强抽象行政行为的监督。规范性文件应当依法报送备案。负责抽象行政行为备案审查的政府法制部门和各部门法制机构应依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。有关机关对法制机构提出的处理意见要认真执行。
（四）加强行政复议工作。各级政府及其工作部门必须执行行政复议法的规定，认真受理行政复议申请。符合受理条件的，不得以任何理由拒绝或拖延。两个月内，必须做出行政复议决定。
具体承担复议工作的政府法制部门和部门法制机构在办理行政复议案件时，必须把事实搞清楚，准确地适用法律、法规、规章。对违法或不当的行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该责令履行的责令履行，切实维护当事人的合法权益。上级复议机关做出的行政复议决定，下级机关必须履行。发现不履行的，上级行政复议机关要责令其限期履行，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。各县（市）区政府都必须成立独立的行政复议机构。各行政执法部门都必须设立复议办公室具体负责此项工作。
（五）严格执行行政赔偿和补偿制度。行政赔偿费用由财政纳入预算予以保障。赔偿义务机关应当依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。赔偿义务机关赔偿后，应当对有故意或重大过失的工作人员依法追偿。明确行政补偿范围、标准、对象和程序，建立健全行政补偿制度。
（六）创新层级监督机制。完善法律、法规、规章执行情况报告制度；实行重大行政处罚审核和备案制度；实行行政执法统计制度；实行行政执法过错责任追究制度；探索执法状况评价体系；强化对下级行政机关具体行政行为的监督，充分发挥政府法制机构对行政执法活动的监督，对不合法的执法行为，法制机构应当依法责令其改正。
（七）完善监察、审计等专项监督。对行政机关违反财经法规和行政纪律的行为，要依法严肃处理，并予以曝光；对违法违纪的公务人员和执法人员，要坚决查办；对涉及人、财、物分配等权力较集中的重点管理领域和环节，要实行人员定期审计、轮岗等制度。继续完善政府各监督部门的监督网络，形成监督合力。
（八）各级行政机关及其工作人员都要自觉接受党委的监督、人大权力机关的监督、司法机关的监督、政协的民主监督及社会舆论监督和群众监督。做到积极、主动、认真对待各项督办事项、司法建议和举报案件，有督必办、有案必查、有错必纠。逐步建立社会监督网络。
（九）积极防范和化解社会矛盾。建立社会矛盾纠纷排查调处工作责任制，发挥行政机关、基层自治组织在纠纷预防和解决中的作用，积极调处社会矛盾纠纷。行政机关应当依法履行行政裁决职能，遵循自愿、合法原则进行行政调解，及时调处民事纠纷。居民委员会、村民委员会等基层自治组织应当在司法行政部门的指导下，调整、充实人民调解员，积极开展人民调解工作。有关机关应当在经费、业务指导等方面予以支持。完善信访机构与查处机构的联合调查等信访制度，及时办理信访事项，并切实保障信访人、举报人的权利和人身安全；对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请行政复议、提起诉讼的权利，引导其通过法律途径解决。要积极探索解决民事纠纷的新机制。
九、增强依法行政观念，提高依法行政能力
（一）建立领导干部学法制度和任职前法律知识考试制度。各级、各部门的领导干部必须带头学习和掌握宪法、法律、法规和规章，并采取多种形式组织好本地区、本部门的学法活动。各级政府、各部门每年应当举办2次以上法制讲座。人事、政府法制、行政学院等单位应当定期举办领导干部依法行政知识培训班，使领导干部每5年至少接受一次专门培训。实行领导干部任职前法律知识考试制度。
（二）建立行政执法主体资格制度和行政执法人员资格制度各级政府要适应完善社会主义市场经济体制和法律实施情况的需要，定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。行政执法人员应在政府法制部门的统一组织下进行行政执法资格培训考试，合格的，依法确认其执法资格，发放执法证件。未经过行政执法培训、考试或考试不合格的人员，均不得从事行政执法工作。政府法制机构每年要组织对执法人员进行专业知识、综合法律知识测试，不合格的人员给予一次补考的机会，补考仍不合格要依法停止工作或调离执法岗位。严禁聘用合同工、临时工从事执法活动。
（三）建立行政机关工作人员学法制度。行政机关的工作人员每年至少接受40学时的依法行政知识培训，每3年至少接受一次由人事、政府法制等单位组织的依法行政知识专门培训。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容。有关部门应当把依法行政知识列入行政机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。
（四）建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。把依法行政情况作为各级政府、各部门政绩考评的主要内容，由政府法制机构具体组织实施。对于积极推进依法行政成绩突出的单位，予以表彰和奖励；对于依法行政开展不好的单位，要责令限期整改，并予以批评和相应的处理，落实责任。完善行政机关工作人员考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。各级人事部门、政府法制机构应当定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试。凡考试不合格的人员，不得在行政执法岗位工作。各级政府及其工作部门要将对依法行政工作的组织、调研、宣传、奖励等专项经费列入预算，保证各项工作的顺利开展。
（五）深入广泛地宣传依法行政知识，营造依法行政的良好环境。采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询等多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
十、加强领导，明确责任
（一）切实加强对依法行政工作的领导。各级、各部门要真正把依法行政作为政府运作的基本准则，切实加强和改进对推进依法行政工作的领导，从黑河的实际情况出发，把推进依法行政的工作与本地区、本部门的业务工作相结合，统筹安排，积极稳妥，务求实效，不搞形式主义。结合实际，制定具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到5年有规划、年度有安排，将《纲要》和本实施意见的规定落到实处。各地、各部门的行政首长作为第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。对贯彻落实《纲要》和本实施意见不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
市政府的依法行政工作，由市长负总责，常务副市长和主管副市长协助市长具体领导各项工作，其他副市长按照分管工作，分工负责。建立市推进依法行政工作领导小组，主要负责组织市政府推进依法行政工作的调查研究、组织协调、督促指导。
（二）分解推进依法行政的各项任务。各地、各部门要把《纲要》和本实施意见规定的各项工作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”，牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，其他责任单位要主动配合，共同完成好所承担的任务。各责任部门和单位要注重制度建设，抓紧制定和完善《纲要》及《实施意见》的配套政策措施，以创新的精神做好工作。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
（三）大力宣传《纲要》和实施意见。各地、各部门要抓紧制定宣传工作方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，不断加深对《纲要》的理解，提高认识。县级以上政府及其部门的法制机构要切实承担起学习、宣传、培训的组织工作。
（四）定期报告推进依法行政工作情况。各级政府推进依法行政的情况，每年应当本级党委、人大和上一级政府报告，各部门应当向本级政府报告，对本级人大和上级行政机关提出的依法行政方面的批评、意见，应当及时整改，并将整改情况及时上报。
（五）建立《纲要》实施情况的督查制度。上级行政机关应当定期对下级行政机关贯彻《纲要》和本实施意见的情况进行督查，推进《纲要》和本实施意见的落实。督查应当采取明查与暗访相结合，以暗访为主，全面了解情况与查找问题相结合，以查找问题为主的督查方式。督查时应当听取人大代表、政协委员和民主党派有关人士和群众的意见。市政府各部门要对照工作规划、目标要求和工作进度，抓好督促检查，发现问题及时解决。市政府法制办要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作。
（六）切实加强政府法制机构建设。各级政府及其工作部门要按照国务院的要求，切实加强法制机构建设，使法制机构的机构设置、人员编制与其责任、任务相适应，与依法行政的要求相适应。各县（市）区政府法制机构按正科级配备，独立对外挂牌，要配足适应工作需要的人员。凡具有行政执法职责的部门，都要建立法制机构或者设立岗位；行政管理、行政执法任务较重的部门和具有行政复议案件管辖职能的政府及其工作部门，都要建立法制机构（行政复议机构）。各级法制机构要履行好规划、协调、指导、监督和服务的职责，完成好各项任务。政府法制机构要加强自身建设，不断提高政治素质和业务素质，尽快建立一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，为贯彻执行《纲要》和本实施意见，全面推进依法行政，积极履行好参谋、助手和法律顾问的职责。各级政府及各部门要为法制机构提供必要的工作条件，把政府法制工作经费纳入财政预算予以保障，确保各项工作的顺利进行。
二00四年八月二十三日
黑河市人民政府
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