开封市人民政府关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知

各县、区人民政府，市政府各部门：

为了深入贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》）和《河南省人民政府关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知》（豫政[2004]84号）精神，全面推进依法行政，建设法治政府，现作如下通知：

一、深刻领会实施《纲要》的必要性和重大意义，增强贯彻落实《纲要》的责任感和紧迫感

《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，确立了建设法治政府的奋斗目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是各级政府依法行政的纲领性文件。

近年来，在市委、市政府的高度重视下，我市的依法行政工作取得了可喜成绩，各县、区政府和市政府各部门依法行政的意识明显增强，执法水平明显提高，政府法制建设有所加强。但同时也应当看到，我市的依法行政工作还存在着一些问题，主要表现在：依法行政观念还比较薄弱；政府职能转变和现行行政管理体制与经济发展的要求还不相适应；行政决策程序还不够完善；依法行政水平还有待于进一步加强；有法不依，执法不严的现象还时有发生。因此，贯彻落实《纲要》是各级政府当前和今后一个时期的一项重要工作任务。各级政府和政府各部门特别是领导干部要深入学习领会《纲要》的精神实质，从实践“三个代表”重要思想的高度，坚持立党为公、执政为民的原则，加强“三个文明”建设，把贯彻实施《纲要》与振兴开封和全面建设小康社会的奋斗目标相结合，保障和促进全市经济发展和社会各项事业的全面进步。各级政府及政府各部门要认真贯彻执行《纲要》，结合本地、本部门的实际，制定贯彻落实《纲要》的具体办法和配套措施，做到五年有规划、年度有安排，力争经过10年左右的分步骤推进，基本实现国务院确立的建设法治政府的目标。

二、建立健全科学民主决策机制，提高政府决策水平

（一）健全行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。完善政府内部决策规则，依法、科学、合理界定各县、区政府和市政府各部门的行政决策权，实现事权、决策权和决策责任相统一。在认真执行《开封市人民政府工作规则》的基础上，研究制定开封市政府重大决策和合法性论证的程序规定；经济社会发展规划、城市建设规划、土地等资源大规模开发利用、可能产生污染的建设项目等涉及本地经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项，应当事先告知社会公众，并通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，同时鼓励公民通过互联网等多种渠道对行政决策事项、方案选择等充分发表意见。各级政府和政府各部门要充分发挥各级政府法制机构在决策咨询中的作用，建立重大决策法律顾问咨询制度。（市政府办公室、经研中心、编办、法制办、司法局）

（二）建立决策跟踪反馈和责任追究制度。完善行政决策的监督制度，加强对决策活动全过程的监督。行政机关应当确定专门机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要按照“谁决策，谁负责”的原则，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，实现决策权和决策责任相统一。（市政府办公室、监察局、人事局、编办、法制办）

三、转变政府职能，深化行政管理体制改革

（一）进一步转变政府职能。完善经济调节和市场监管职能，强化社会管理和公共服务职能；切实把政府经济管理职能转换到制定规则、强化监管和主要为市场主体提供优质服务并创造良好的发展环境上来。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理手段进行解决。

1.依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。（市工商局、市场发展中心）

2.逐步将政府部门承担的行业标准制定、资质认定审查、行业信息披露等方面的职能移交行业协会、商会等自律性组织，制定和完善促进中介机构、行业协会发展的监管办法。（市民政局、编办）

3.按照管办分离的原则，深化科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业管理体制改革，理顺行政管理部门和事业组织的关系，引入社会资金兴办社会事业。（市编办、人事局、文化局、卫生局、体育局、教育局、科技局、经研中心等）

4.制定和完善《开封市人民政府突发公共事件应急预案》，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。（市政府办公室、公安局、卫生局、安全生产局、药监局、粮食局、人防办、消防支队）

5.完善劳动、就业和社会保障制度。（市劳动和社会保障局）

（二）合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。适应完善社会主义市场经济体制的需要，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。研究制定《开封市各级行政机关、事业单位机构设置和编制管理规定》，及时按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构和确定人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议的协调机制。（市编办、人事局）

（三）完善依法行政的财政保障和监督机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，加强财政投资评审及财政审计监督工作，制定并实施财政投资评审管理办法，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津贴、补贴制度；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”和“罚缴分离”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障。（市财政局、人事局、审计局、发改委、法制办）

（四）改革行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，减少行政审批（许可）项目，规范行政审批（许可）行为，改革行政审批（许可）方式。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。严格落实统一办理、联合办理、集中办理等各项制度，真正体现便民、利民的原则。（市编办、人事局、监察局、法制办、行政服务中心）

（五）加快电子政务建设，整合政务信息资源，推进政府上网工程的建设和使用，扩大政府网上办公的范围，政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理形式，方便人民群众。（市政府办公室、财政局、经研中心）

（六）推进政府政务信息公开。制定和实施《开封市政府信息公开暂行办法》，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关及有关单位应当公开政府信息，并为公众查阅提供便利条件。规范主动公开信息、依申请公开信息和不予公开信息的界定标准和程序，建立政务信息资源分级目录体系；完善新闻发言人制度，统一管理责任与新闻发布责任；完善和整合媒体、网站、社区服务、电信服务等信息公开和获取渠道，保证同类管理和服务信息可以选择多种渠道获得和提供。（市政府办公室组织各有关部门）

四、按照法定权限和程序制定规范性文件

除法律、法规另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和市、县、区人民政府的派出机构不得制定规范性文件，市政府各部门一般不得制定在全市范围内适用的规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不能给公民、法人或者其他组织增设义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。制定规范性文件，应由政府法制机构进行法律审核，并经政府常务会议审议通过。规范性文件要充分体现政府职能转变的要求，符合社会主义市场经济的规律。在赋予行政机关权力的同时，应当规定相应的责任，力求责、权、利相一致。要建立和完善规范性文件定期清理制度，明确政府规范性文件解释程序和权限。（法制办组织各有关部门）

五、理顺行政执法体制，规范行政执法行为

（一）理顺行政执法体制。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的原则，积极推进行政执法体制改革。要减少行政执法层次，合理划分市和县、区两级政府行政执法职能，积极稳妥地推进执法重心下移；要完善行政执法机关的内部监督制约机制。（市编办、法制办）

（二）坚持合法、公平、公正原则。在部分领域推行行政处罚告诫制度。对轻微违法、依法可以不予处罚的，先予告诫并进行记录；告诫后继续违法的，依法予以行政处罚。各级行政机关要依法履行告知义务，保障行政相对人依法享有的陈述、申辩权利。（法制办）

（三）健全行政执法案卷评查制度。各级政府法制机构都要定期开展行政执法案卷评查工作，对行政机关的行政许可、行政处罚、行政裁决、行政强制等行政执法案卷，以及行政执法的有关监督检查记录、证据材料、执法文书的立卷归档工作进行检查评估，提出整改意见和建议，规范行政执法行为。（法制办）

（四）严格实行具体行政行为法律审核制度。各级政府及其执法部门作出重大行政处罚以及行政裁决、行政强制措施等具体行政行为之前，必须经本级政府、本部门法制机构审核把关；法制机构应当严格办事，审核并提出审核意见，确保具体行政行为合法，切实保护行政相对人的合法权益。（法制办）

（五）坚持行政执法主体资格和行政执法人员资格制度。行政执法主体资格由市、县、区人民政府根据法律、法规、规章的规定审定，并向社会公布。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；坚持行政执法人员培训、考核和持证上岗制度，行政执法人员必须经过培训、考试、考核合格，方可取得省政府制发的行政执法证件，凭证上岗、亮证执法。未取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。（法制办）

六、积极探索建立预防和化解社会矛盾机制，维护社会稳定

（一）积极探索、建立预防和解决社会矛盾的工作机制。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。制定和完善信访工作规定，进一步完善信访制度，积极探索依法信访的新机制，将信访工作纳入法制化轨道。引导信访人员依法通过行政复议、诉讼等法定行政救济途径解决信访事项。（市信访局、司法局、民政局）

（二）依法运用仲裁机制解决经济纠纷。市政府高度重视仲裁工作，编制和财政部门要认真落实国务院、省政府的相关规定，切实保障开封仲裁委员会的成立和正常运行。各级政府和有关部门要按照国务院和省政府的规定，在经济合同中明确仲裁条款，为当事人运用仲裁机制解决经济合同纠纷创造条件。按照《中华人民共和国仲裁法》的规定仲裁经济合同纠纷，为我市经济发展和社会进步创造良好的法制环境。（市编办、财政局、法制办）

（三）加强行政执法争议和投诉调处。各县、区政府和市政府各部门对各类行政执法争议、矛盾和投诉，必须按照《河南省行政机关执法条例实施办法》的规定，依法及时处理，促进行政执法工作合法、高效进行。（法制办组织各有关部门）

七、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

（一）自觉接受人大的依法监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉接受并依法履行。要进一步完善政府层级监督机制，实行行政首长问责制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督，制定和实施《开封市行政执法监督办法》，建立健全经常性的监督制度。开展下级行政机关向上级行政机关定期报告工作制度，不断探索层级监督的新方式。（市政府办公室、监察局、法制办）

（二）加强对规范性文件的监督。建立规范性文件备案制度，县、区政府和市政府各部门制定的规范性文件，要报送市政府法制办备案。对报送审查备案的规范性文件，市政府法制办应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。有关机关、组织和公民对规范性文件提出异议的，政府法制机构应当依法研究处理，并将处理结果告知异议人。（市政府办公室、法制办）

（三）对行政执法工作实行目标管理。行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进依法行政的重要制度，要全面实行行政执法责任制。从2005年起，市政府将各县、区政府和市政府各部门的行政执法工作纳入目标管理，由市政府目标办会同市政府法制办具体实施。（市政府目标办、法制办）

（四）认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，坚决纠正违法、不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要制定和完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序。各县、区政府和市政府各部门要按照行政复议法的规定，加强复议机构建设，配齐复议工作人员，保障复议经费，切实解决行政复议工作中存在的问题。要实行行政复议责任追究制度，对依法应当受理的行政复议申请而不受理，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、不变更或者不确认，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，依法追究责任。（市政府法制办、监察局）

（五）完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿，建立健全行政补偿制度。依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商、和解制度。对因法定事由给公民、法人和其他组织的合法权益造成损失的，要依法予以补偿。（市财政局、监察局、法制办）

（六）加强监察、审计等专门监督。监察部门要加强对行政执法部门的行政执法监察和对行政执法错案相关责任人的查处；审计部门要加强对行政执法机构的财务审计和各级行政机关第一责任人和相关责任人的任期内和离任时的专项审计。各级行政机关要积极支持和配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关相互配合，及时通报情况，建立健全稳定的工作协调机制，形成监督合力。（市监察局、审计局）

（七）强化社会监督。各县、区政府和市政府各部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，强化行政执法义务监督员的监督力度；完善行政执法和行政效能市民投诉制度，采取有效措施发挥工会等群团组织的社会监督作用，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。（市政府办公室、监察局、法制办）

八、加强教育和培训，提高政府工作人员依法行政能力和水平

（一）各县、区政府和市政府各部门的领导要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高依法行政能力和水平。要把依法行政纳入经济发展目标考核内容，使之贯穿于行政管理的各个环节。要继续完善领导干部学法制度，定期或不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试制度。（市人事局、司法局、目标办、法制办）

（二）建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合的方式，组织行政机关工作人员学习运用法律知识，政府法制部门要做好规范政府共同行为的立法法、处罚法、赔偿法、许可法等法律知识的培训工作，各有关部门要做好本部门专门法律知识的培训工作。（市人事局、法制办）

（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。（市人事局、法制办）

（四）积极营造全社会尊法、守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。（市司法局）

九、提高认识，加强领导，明确责任，把全面推进依法行政工作落到实处

（一）加强对依法行政工作的领导。各县、区政府及市政府各部门的行政首长是依法行政的第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级，逐级抓落实的组织领导体系。各县、区政府推进依法行政情况，每年应当向本级人大常委会和上一级人民政府报告，政府各部门应当向本级人民政府报告，省以下垂直管理部门应当向上一级报告。

各县、区政府和市政府各部门开展依法行政工作的制度、措施和情况，要及时报市政府法制办；市政府法制办要掌握全市工作进展情况，以高度的责任感和使命感，做好协调服务、督促指导、表彰先进和情况交流工作。

（二）进一步加强政府法制机构建设。各县、区政府和市政府各部门法制机构在全面推进依法行政、建设法治政府的过程中承担着日益繁重的工作任务。各县、区政府及政府各部门要充分认识政府法制机构在建设法治政府工作中的作用，切实加强政府法制机构建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们开展工作创造必要的条件。

二00五年六月二十一日

开封市人民政府