《深圳市深化事业单位改革指导意见》已经市委、市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
2006年7月5日
深圳市深化事业单位改革指导意见
为适应我市行政管理改革和社会主义市场经济发展的需要，切实解决事业单位存在的功能定位模糊、政事不分、事企不分、资源配置不合理、监管和约束机制不健全等问题，完善公共服务体系，提高公共服务的质量和水平，促进社会的公平和谐和社会事业的更大发展，根据国家、省有关事业单位改革的总体部署和要求，现就我市深化事业单位改革提出如下指导意见。
一、指导思想、目标和原则
（一）指导思想和目标。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照政事分开、事企分开的要求，积极稳妥地分类推进改革，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的社会事业管理体制和运行机制，确立政府直接组织、间接组织和购买服务相结合并广泛吸纳社会力量参与的公共服务提供模式，最终形成基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的社会公共服务体系。
（二）基本原则。按照明晰职能、分类推进、创新体制、完善监管、积极稳妥的原则全面推进事业单位改革。
1.明晰职能、划清边界。科学界定政府提供公共服务的职能范围，建立健全服务标准，按实现公益目标的需要合理分配公共资源，切实履行政府公共服务职责。
2.分类改革、分步推进。对现有事业单位甄别分类，凡属于行使行政管理职能和从事经营开发活动的，均从事业单位中予以剥离；保留由政府直接举办的提供公共服务的事业单位，并进行必要的组织结构调整，深化管理体制和运行机制改革。
3.政事分开、管办分离。明确政府部门与事业单位的事权界限，推动政府部门由“办事业”向“管事业”转变，逐步取消事业单位套用行政级别和隶属行政主管部门的做法。
4.提高供给效率、拓展供给来源。积极引入市场竞争机制，探索更有利于提高公共财政效率的公共服务提供方式；鼓励社会力量参与举办公共事业，拓展公共服务供给来源，增强公共事业发展能力。
5.完善监管、配套推进。健全监督管理和绩效考核制度，保证公共服务供给的优质高效和公平公正；综合推进公共财政、国有资产监管、法人治理、人事分配制度等方面的配套改革。
6.以人为本、积极稳妥。区别轻重缓急，先易后难，在事业单位改革中充分考虑社会的承受能力，做好社会保障和人员分流安置工作。
二、分类推进事业单位改革
（三）事业单位分类与改革后的定位。根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类；按照不同类别的特点，采取不同的改革和管理方式。原则上监督管理类和经营服务类从事业单位中分离出去，分别转归行政管理序列和转为企业，公益类予以保留。改革后事业单位的定位是：从事公共服务并相对独立于政府和企业之外的非营利组织，基本特点是：非政府、非企业、非营利。
（四）经营服务类事业单位及其改革。经营服务类事业单位所从事的业务一般不属于政府应当直接提供的公共服务职责范围。根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，进一步划分为经营开发类和中介服务类。
1.经营开发类事业单位。指面向市场从事生产、经营和开发性活动的单位。这类单位已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源，不宜由政府举办。主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。
经营开发类事业单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。无市场前景、转企后难以生存的单位予以撤销；由我市代管而产权不属于我市的单位，交回上级主管部门管理。今后不再批准设立经营开发类事业单位。
2.中介服务类事业单位。指利用专业知识和技能，从事市场服务、社会公证、行业协调和社会服务的单位。这类单位的行为受法律法规、行业自律机制和单位章程或规则的约束，其运营成本和其他支出主要通过向社会提供有偿服务得到补偿。按照国际惯例，中介服务类事业单位通常是由社会力量举办，以合伙制或有限责任制形式运作，主要包括仲裁公证、经济鉴证、检验检测、咨询服务、要素市场中介等机构。
中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列，其中直接为市场主体提供服务、与市场经营活动密切相关的单位，改制为市场中介组织；为会员提供服务的单位，转按社团运作；依据国家法律法规履行强制性检测认定职能的单位，保留事业建制，按照效能原则整合资源，打破部门和行业界限，进行合理重组。
（五）监督管理类事业单位及其改革。监督管理类事业单位指依据法律法规授权或政府委托，依法行使行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的机构。其经费支出主要来自同级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。
监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列（法律法规另有规定的除外）。其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，并重新核定机构编制；部分承担行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回有关行政职能。今后不再批准设立监督管理类事业单位。政府新增监督管理事项中，凡属可委托的辅助性、事务性工作，原则上不再新设机构和配备人员编制，实行“养事不养人”；不能委托的事务，可优先考虑招聘雇员（或聘任制公务员）来承担相应工作，降低行政成本。确实需要单设机构的，按行政或行政事务机构设置原则处理。
（六）公益类事业单位及其改革。公益类事业单位所从事的业务一般属于政府应该提供的公共服务。根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，可划分为纯公益类和准公益类。
1.纯公益类事业单位。指从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、社会经济秩序和公民基本权利等事业的单位，所提供的公共产品主要目的是保障公众的基本利益和国家长远利益。这类单位一般由政府举办，涉及范围主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等领域。
政府要保证并加大对纯公益类事业单位的投入。此类单位的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财政予以保障。
2.准公益类事业单位。指可部分实现由市场配置资源的单位。政府可有选择地举办准公益类事业单位，并逐步加大扶持力度。这类单位向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。
准公益类事业单位要根据国家确定的公共目标开展相关业务活动，政府按照法律法规、国家政策、单位业务特点和财务收支状况，给予不同程度的投入。这类单位可按照价格行政主管部门核定的收费标准收取公共服务的补偿成本，但所取得的收入应当用于公共事业发展，其收入和支出由财政部门核定和监管。
无论是纯公益类还是准公益类事业单位，在不影响公共服务质量和水平的前提下，其提供的服务凡可以通过市场供应的，可以撤销事业建制或转为企业，政府通过公开招标、政府采购等方式实现公共服务的目标。
（七）对保留事业单位进行优化重组。通过分类改革保留下来的事业单位，要按照布局合理、服务便捷、优势互补、资源节约的要求，实行撤销、整合或重组，优化资源配置，提高整体服务效益。事业单位的整合，可以在系统内进行，也可以打破区域、部门界限进行。鼓励和支持事业单位实行跨行业、跨部门联合，提高整体服务效益和服务水平。
三、创新公共事业管理体制和运行机制
（八）转变管理方式，划清事权界限。转变行政主管部门对事业单位的管理方式，充分运用法律手段和经济手段，实现由行政管理向法制管理、直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理的转变。主管部门对事业单位的管理，主要是制定行为规则，确定绩效目标和服务标准，管理事业单位决策层（或法定代表人），监管国有资产和服务质量；事业单位在有关部门和社会公众的监督下依法自主运作，独立承担民事责任。
（九）推行管办分离和合约管理。逐步改变事业单位部门所有的体制，将行政主管部门与所属事业单位脱钩，统一组建或按行业特点分别组建公共事业管理机构，实行事业单位资产、人员和业务的统一管理。公共事业管理机构与所属事业单位每年就其工作任务、工作目标、绩效指标、服务标准、事权责任等签定合约，年终按照合约目标和内容对其工作完成情况进行考核。行政主管部门重点行使行业管理职能，主要负责政策导向、规划布局、宏观调控、准入管理、质量监控、信息发布、业务指导、监督执法、购买公共服务、营造发展环境等工作。
（十）创立法定机构组织管理模式。对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、治理结构，规范其财务管理，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的管理模式，确保其公共目标的实现。
（十一）完善公共事业的财政投入和监管体制。按照公共财政的要求，逐步加大政府对公共事业的投入和支持，进一步调整财政支出结构，确保财政资金向基础性、公益性社会事业集中和倾斜。采取经费全额拨付、按照项目拨付、购买服务、适当资助或给予其他扶持等多种方式支持公共事业，保障财政资源的公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。改变主要按人员编制拨付经费的传统做法，对指标可以量化的公共服务事项逐步实行“以事定费”、“以费养事”，对具备竞争市场的公益事业领域，要通过公开招标、政府采购等方式，逐步将政府直接举办事业单位转变为向有资质的社会组织“购买服务”，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。要加强对财政资金使用及绩效情况的监控，事业单位的经费统一纳入财政的监管范围，由财政实行收支统管、核定支出；对履行职能中依法取得的收入按规定上缴国库或财政专户，实行“收支两条线”管理。
（十二）完善事业单位国有资产监管体制。制定事业单位国有资产管理办法，合理划分资产的所有权、使用权、收益权和处置权。事业单位国有资产实行国家统一所有、分级监管、单位占有和使用的管理体制，其中资产管理部门负责综合管理，事业单位主管部门（或公共事业管理机构）负责监督管理，事业单位负责具体管理。严禁事业单位擅自利用公共资源举办企业，进行营利性市场活动。事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等必须报经资产管理部门审核批准，所取得的收益和收入纳入单位预算，统一核算，统一管理。事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置，经批准处置资产所取得的收入属于国家所有，按照政府非税收入的管理规定，实行“收支两条线”管理。完善事业单位国有资产产权登记、产权纠纷处理、资产评估、资产清查、资产信息管理与报告、监督检查等制度。
（十三）深化事业单位人事制度改革。打破干部、工人身份界限，全面推行职员制和雇员制。完善公开招聘制度和职位管理制度，破除专业技术职务终身制。推行工资总额控制、单位内部自主分配的收入分配制度。按照职位性质及工作绩效确定工资待遇，探索管理、技术等生产要素参与分配的实现形式。区别不同事业单位的特点，实行不同的定编和用人方式，逐步弱化人事管理与编制管理之间“一体化”的管理模式。探索实行人才租赁、人事代理等新的用人机制，促进“单位人”逐步向“社会人”转变。
（十四）构建新型的现代事业制度。研究符合事业单位特点的机构规格体系，逐步改变事业单位套用行政级别的做法。建立健全事业单位法人治理结构，在公共事业管理机构及规模较大、利益关联方较多的事业单位建立理事会决策、行政执行人负责的管理运行机制。理事会负责决定重大人事任免、审定业务发展规划、年度工作计划和财务收支计划，监督业务和管理活动的合法性。行政执行人负责业务和日常管理工作，定期向理事会报告工作。建立由本单位人员、社会相关人员组成的专业委员会制度，负责向决策执行机构和行政执行人提出建议和意见，落实员工和服务对象对单位经营管理的参与权。
（十五）鼓励社会力量参与发展公共事业。探索公共服务组织的多样化，在公共服务供给与生产可以分离的领域，积极推行公开招标、委托运营和政府采购等公共服务提供形式，提高公共服务的供给效率。鼓励社会力量兴办公共事业，清除限制社会力量举办公共事业的政策法规障碍，增加公共服务的供应来源。建立社会力量与事业单位公平提供公共服务的发展机制，政府制定相关政策鼓励和支持社会力量直接捐助和从事公共事业。打破门槛限制和所有制限制，制定有关非营利组织管理的政策法规，对包括事业单位在内的非营利组织的功能定位、法律地位、资格准入、注册登记、活动范围、资产与财务管理、机构和个人权利、法人治理结构、激励约束与绩效评估、政府支持与规制等作出具体规定，依法管理和规范非营利组织的行为，推动非营利组织的健康发展。
（十六）加强公共事业的监督管理。建立有效的激励约束机制，探索适应各类型事业单位内部管理特点的考核指标体系和责任追究制，制定重大事项决策程序，强化内部审计监督。建立绩效评估制度，委托社会中介组织对事业单位提供公共服务的管理运作效能、业务完成指标、资金效益指标、社会效益指标、服务对象满意度、员工培训及开发等进行评估，评估结果作为有关部门对事业单位实行动态管理的依据。建立公共事业建设、发展和大额资金使用征询制，加大信息公开力度，定期向立法机关、政府部门和社会公众报告或公开其运作管理过程和财务状况，保障公众知情权。发挥舆论监督作用，通过立法等手段健全公共事业管理的法规规章体系，依法规范公共服务活动。
四、加强领导，严肃纪律，稳步推进
（十七）加强对事业单位改革的组织领导。事业单位改革是一项事关改革、发展和稳定大局的系统工程，涉及面广、政策性强，必须切实加强组织领导。各部门、各单位要按照市委、市政府的统一部署，周密规划，精心组织，稳步推进，确保改革的顺利实施。
（十八）充分发挥各部门、各单位的积极性。各有关部门和单位要在市委、市政府的统一领导下，解放思想，开拓创新，各司其职，协调配合，及时拟定适应事业单位改革和发展需要的政策措施，妥善处理改革中遇到的各种问题，保证改革的顺利进行。
（十九）严格遵守纪律。各部门、各单位要树立大局观，坚决执行市委、市政府对事业单位改革的决策，不讨价还价，不推诿扯皮，不搪塞敷衍。要认真贯彻落实国家和省、市的有关规定，严格遵守组织、人事、机构编制和财经纪律，坚持原则，秉公办事。要确保改革令行禁止，稳步推进。
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