公益信托纠纷

　　“5.12”地震发生后，公益信托的作用得到重视，中国银监会办公厅近日下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(以下简称《通知》)，鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，体育事业等为目的的公益信托业务。在此背景下，公益信托作为公益事业的一种崭新模式，有望得到快速发展，与此同时，公益信托制度的完善也显得日益迫切。

　　2001年10月1日开始实施的《信托法》即已建立了公益信托制度，但截至目前，公益信托在我国仍然处于比较尴尬的境地，公益信托屡屡出现叫好不叫座的局面，主要原因即在于目前我国的公益信托制度还非常不完善。目前我国关于公益信托制度的法律规定仅见于《信托法》和刚刚颁布的《通知》，其中《信托法》对于公益信托制度进行了原则性的规定，但相关制度缺乏具体的操作性规定;相对于《信托法》来说，《通知》使得公益信托制度在部分方面具有了一定的可操作性，如信托公司设立公益信托可以通过媒体等方式公开进行推介宣传、公益信托的委托人的数量及交付信托的金额不受限制等，但作为中国银监会的规范性文件，《通知》注定无法全部解决公益信托制度的操作性问题，特别是公益事业管理机构的作用、税收政策等问题，可以说，如果没有其他相关政府主管部门的支持，公益信托制度仍将继续处于尴尬的境地。

　　公益信托的公益事业管理机构以及相关配套机制

　　公益事业管理机构在公益信托制度中具有重要作用，根据《信托法》的规定，公益事业管理机构在公益信托中的作用主要包括批准设立公益信托和确立受托人，公益信托未设置信托监察人时，由公益事业管理机构指定等8条规定。

　　此外，公益事业管理机构违反《信托法》的规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。这些规定赋予了公益事业管理机构较大的职权，但由于缺乏可操作性，所以在实践中仍存在着一定的法律问题需要予以明确。

　　证券日报

　　(一)谁是公益事业管理机构

　　《信托法》第六十二条规定“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但《信托法》并没有进一步规定“有关公益事业的管理机构”的范围，这也是目前公益信托业务发展过程中令人困惑的问题之一，即在设立公益信托时，往往不清楚究竟谁才是享有审批权限的公益事业管理机构。

　　由于我国缺乏统一的公益事业管理机构，因此目前各领域的公益事业实际上是依照行政职权的划分，分别由主管相关领域的行政主管部门负责管理，考虑到我国的实际情况，确定公益信托的公益事业管理机构也应按照上述原则进行。

　　就《信托法》来说，《信托法》第六十条规定为下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：救济贫困;救助灾民;扶助残疾人;发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;发展医疗卫生事业;发展环境保护事业，维护生态环境;发展其他社会公益事业。相应地，为不同公共利益目的而设立的公益信托，也应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”。需要进一步讨论的是当一个公益信托涉及多个公共利益目的时，该公益信托的设立和受托人的确定是需要经过所有相关公共利益领域主管部门的批准，还是经过众多公共利益目的中某一主要公共利益领域主管部门的批准即可，这不但涉及各主管部门的分工和协调问题，还涉及能否对公益信托进行有效监管及监管效率问题，以及受托人能够有效履行受托人职责和公益信托的目的能否有效实现的问题，不同的制度安排具有各自的优势和劣势。公益事业主管部门的各项职责均涉及该问题，需要统一考虑和解决。

　　(二)设立公益信托和确定受托人的审批程序

　　《信托法》规定了“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但并没有规定具体的审批程序，这无疑对公益信托的发展具有一定的影响。

　　如前所述，我国缺乏统一的公益事业管理机构，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”，在此情况下，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别向相应的公益事业管理机构进行审批，包括设立公益信托的审批和确定受托人的审批，相应审批程序则应由该公益事业管理机构进行规定。

　　目前各公益事业管理机构尚没有关于设立公益信托和确定受托人的审批程序的规定，这是公益信托制度需要进一步完善之处。考虑到一致性问题，该等审批程序应基本保持一致。

　　(三)管理机构行使《信托法》职权的法律性质

　　根据《信托法》的规定，公益信托的设立、变更、管理、终止及清算报告等都需要取得公益事业管理机构的批准或核准，公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为已经具备了《行政许可法》所规定的行政许可的要素，即公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为系根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事公益信托相关活动的行为，该等行为应属于具体行政行为，各公益事业管理机构制订相关审批程序和进行审批时应遵守《行政许可法》的相关规定。

　　此外，《信托法》第七十三条规定公益事业管理机构违反《信托法》规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。由于公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为属于具体行政行为，因此公益信托的委托人、受托人或者受益人向人民法院起诉时，该等诉讼应属于行政诉讼。

　　公益信托的信托监察人及相关配套机制

　　(一)信托监察人的选任

　　公益信托的受益人并不特定，因此受益人难以有效维护其利益，在此情况下，为了维护公益信托受益人的利益，加强对公益信托活动的监督，保证信托目的的实现，《信托法》规定公益信托应当设置信托监察人，信托监察人即相当于受益人利益的代表。

　　由于公益信托的法律关系比较复杂，为了确保信托监察人能够有效履行职责、维护受益人利益，在选任信托监察人时应优先选择会计师事务所、律师事务所等专业机构。

　　(二)信托监察人的职责

　　《信托法》中关于信托监察人的职责的规定非常原则，概括起来，包括认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告、为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。

　　上述职责中，对于认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告的职责来说，如果信托监察人对相关报告不予认可时，公益信托和当事人应如何处理，《信托法》并没有进一步规定，在此情况下，可以考虑在相关配套法规中进一步明确信托监察人对相关报告不予认可时的法律后果，包括对公益信托的法律后果、对受托人的法律后果等。

　　上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼的职责来说，该等诉讼是信托监察人为受益人利益而提起，因此诉讼结果应由受益人享有和承担，该等诉讼模式与普通的诉讼具有明显区别，类似于《公司法》中的股东代表诉讼制度，但《信托法》的规定并不完整，为了保障信托监察人有效履行职责，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括诉讼费用和诉讼结果的承担等。

　　上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义实施其他法律行为的职责来说，《信托法》的该等规定过于原则化，缺乏可操作性，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括相关法律行为结果的承担原则、信托监察人可以实施其他法律行为的情形、信托监察人可以实施的法律行为的种类等。

　　此外，为了督促信托监察人勤勉尽职，还应在相关配套法规中对信托监察人不履行职责或者不当履行职责时应承担的责任和救济途径进行规定。