土地是人类生存最基础的物质要素之一，也是经济和社会发展重要基础之一，更是农民眼中的“命根子”，因此，国家的土地制度安排与变迁直接影响着经济和社会的发展，也直接影响着无数以土地为生的农民的生存和发展，我国当前的土地制度，有两种所有制形式，一种是国家所有制，一种是农民集体所有制，其中以农民长期承包为特征的农民集体所有制，曾经为农村经济和社会的发展带来巨大的动力和成效，然而随着我国市场经济的发展和城市化进程的推进，农村的土地承包制度正在受到越来越多的各个层面上的挑战。
一、农村土地承包制度遇到的挑战
1、社会发展上遇到的挑战
截至2005年底，全国耕地面积为18.31亿亩，人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%，而且在现有耕地中，高产田仅占28%，中产田为40%，低产田为32%，耕地后备资源量仅为1.13亿亩。2003年底，全国耕地面积比1997年全国农业普查时减少了1亿亩，2004年减少1400多万亩，2005年，减少540万亩，离十一五规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。而且在这样的基础上，我国耕地减少与人口增加两方面的压力都在逐年加大，到2030年，据有关专家预测人口达到高峰时，我国将有人口16-17亿人，耕地的数量按正常的每年城市化发展速度和规模来看被征占的土地要在1200万亩左右，(“十五”期间我国共减少耕地9240万亩，年均减幅达1848万亩! )到时耕地将减少3亿亩左右，人口的增加是一个在目前已经无法再人为控制的趋势，工业化、城市化导致的耕地面积减少也是一个不可逆转的过程，因此，人多地少不仅是我国社会发展的一个硬约束，而且是一个长期的硬约束，这个问题基本上是无法解决的，只能如一些学者所说的那样，是在一定程度上缓解，那么农民手中的土地要减少是一个必然的，三十内不变对许多农民来说是不可能的，那么三十年不变的农村土地承包制度能够坚持多久?
2、经济发展上遇到的挑战
我国目前的农业经济主要是以传统的家庭生产为主的小农兼业经济，这在当前和今后的一段时期内，如果土地制度没有大的改革仍然是主流，这是一对现代化农业要求规模效益与现实小农生产的内在矛盾，将长期制约农业的发展，现代化的农业要求农民能够在农业当中取得相对于其它产业比较平均的效益，以目前的亩收益来看，至少每人的耕地面积要在10亩以上，才可能将农业作为一个完整的职业，要想求得发展，那么至少要20亩以上，要达到这样的目标，短期内单靠土地的依法流转是根本无法实现的，即使我们采取其它手段达到人均10亩的目标话，农村就只需要1。5亿左右的劳动力，目前我国还有近60%的农村人口、50%的劳动力以务农为主。那么余下剩余劳动力我们将如何应对?所以说，对我国的现实来说，不改革当前的农村土地承包制度，这个内在的矛盾将长期存在，而且是难以解决的。[page]
3、农村实际工作遇到的挑战
国家出台的《农村土地承包法》，从法律的层面对农村的土地承包政策进行了强化，农村土地长期稳定经营的政策，成为当前农村大多数地方稳定的一个核心，可是从另一方面，这种从政策和法律上已经稳定的制度，又成为农村不稳定的核心，因为在实际工作当中，会遇到很多的难以解决的问题，诸如农村因为婚嫁、生育等带来的人口增加与国家对土地的征占用带来的土地减少直接打破了原有的土地平衡，对于基层要解决那些缺少土地的农民的问题基本上是走到了穷困之地，由村集体通过对农户承包的土地进行“大调整”或是“小调整”与国家的法律相悖，用村集体原留的机动地调整，也只有极少数村集体有条件，而且这也不是长久之计，但新增加的人口要吃饭，没地的人要生存，我们可以说要用发展的眼光来看问题，但在解决问题的过程中，总不能让农民用发展的眼光来吃饭，能不能及时有效地解决这些农民的生存问题，已经直接关系到了农村的发展稳定。
4、农民土地权益保护的挑战
在当前我国城市化进程中，国家对土地的征用，也直接向农民的土地承包权提出了挑战，虽然我国的政策和法律都对农民的三十年不变的承包权作出了明确的规定，可是由于我们土地征用中一些的不合理的政策和机制，导致不少地区在“加快城镇化”、“经营城市”等口号下，大规模地侵夺强占农民的土地，基本上是用不可争辩的方式，以极其廉价成本征占了农民承包的土地，导致失地农民成为无地、无业、无保障的“三无农民”其实严格来说，他们根本就不是农民了，只是有一个农业户口而已，而正是这个农业户口又限止了他们受到国家的帮助与保障。做不成农民却又未能被城市接纳的三无农民，是在城乡二元格局中失去立锥之地的最弱势人群。我国每减少1。5耕地就有一个农民加入这个行列，这些农民的本身生存前景让人担忧，他们的大量存在已经成为我国城市和农村不稳定不和谐的一个重大隐患。如果说我们的发展要付出代价的话的，那么这个代价是应当由农民来付出的吗?不要农民付出那么谁来付出，怎样付出?
二、对当前各界给出的农村土地承包制度出路质疑
1、农村土地私有化
曾经提出土地私有化主张的主要集中在学术界，这个主张的主要理由有两个，一是私有化可以让中国的农业参与国际竞争。二是针对当前土地征用中的不合理问题，通过私有化明确农民的产权主体地位，减少土地流转与征用中的问题。
[page]农村的土地私有化，首先面临的问题就与我国的以公有制为主体的国家体制相悖。其次就是，私有化并不能天然地让土地向少数人集中，从而达到国际的种植规模参与国际竞争，而且从我国历史的经验来看，土地向少数人过分集中的开始，也是社会动荡与变革的开端。三是土地私有化的过程中，将无法面对的是农村集体的几千亿的巨额债务如何处理的问题。四是在现行的征用政策与相关法律不改变的前提下，私有化也并不能完全避免强大的公权对作为弱势群体的农民权益侵犯。
2、农村土地的国有农民永佃
目前提出的土地国有农民永佃的主张是比较主流的观点，提出这些主张的主要是基于以下几个理由：一是实行土地国有化，既避免了土地私有化带来的意识形态方面的争执，又强化了国家对土地的宏观调控权，还可以遏止土地产权市场化改革后可能出现的土地兼并等社会问题。二是权利明确，土地的所有权永久归国家，使用权永远归农民，有利于稳定现行的“家庭承包经营制度”，能够起到安定民心，稳定农业生产的作用，三是是永佃权会强化农民对土地的保护意识，同时又会增加土地的流转和规范土地流转市场，真正完善的土地流转市场才能形成。
总体上，这个取向是比较可取的，但是仍然存在一些需要进一步思考的问题：一是在中国人地关系高度紧张的条件下，用永佃权的方式将土地的承包权固化，随着人口的增长客观上还会造成的土地无限析分，小农经济的规模日渐细小，仍然无法回避的是小农经济与现代农业的内在矛盾。二是在农村的绝对劳动力过剩现象将长期存在的前提下，没有充分的就业，没有国家完善的社会保障，永佃权能够强化农民对土地的保护意识，但是能否增加土地的流转就大有疑问了。三是与私有化相同的症结在于，在现行的征用政策与相关的法律不改变的前提下，永佃权也并不能完全避免强大的公权对作为弱势群体的农民权益侵犯。四是实际操作中的问题，目前的农村土地承包中存在大量的因人口增减、土地征占用、土地非法占用等产生的难以解决的问题，要实行土地永佃，这些问题是不能绕过去的。
3、农村土地的集体所有权加强
一些对农业型地区农村进行过调查研究的学者还提出了关于农村土地的集体所有权需要加强的问题，他们的主要依据有三：一是失地农民的权利问题主要存在于城郊农村，是尤为紧迫的问题但不是全局性和根本性的问题，而农地面积和人口占绝大多数的主要农业区的土地问题才是基础性的问题。二是农村集体的土地所有权即对土地的调控权是当前村级集体组织得以维系的基础，也是村组制度型权力的主要体现。三是强化农村集体的土地所有权，不仅可以通过土地的规则性调整解决当前存在一些难以解决的土地问题，而且能够充分发挥村级集体组织在公共品供给、农村稳定的缓冲等方面的作用。[page]
这个观点的长处在于看到了农村土地问题中广泛而现实的困境，并且对当前的土地问题进行了甄别，从农村全面发展的角度也提出了解决农村土地问题村社本位的思路，但是这个观点也有明显的不足之处：一是这种思路对解决目前紧迫的失地农民问题尚难有立竿见影之效，失地农民的问题不是全局性的问题，但数千万农民的生存也绝对不是一个可以小视的问题。二是强化村集体的所有权，与目前我国对农村土地承包政策的取向有所冲突，如果强化了村集体对土地的调控，那么农民的三十年不变的承包权就难以保证，而且土地调整带来问题也不少，诸如农业投入不足、土地的可持续利用、土地细小化等问题也是不容易解决的。三是通过强化村集体的土地调控权来强化村级组织与农民的关联，在一定意义仍然有传统的管制思路，这与我国村民自治未来的发展方向实际上是有冲突的。
4、农村实际工作中一些经验性方法
在农村，乡村两级尤其是村级针对自己本地的实际情况，在解决农村土地问题当中也摸索出了一些做法，一是有些地方搞的所谓策略性调整，即在全村或村民小组内通过总体平衡(一般是土地承包权以外的利益平衡)的方法进行调整。二是有少数地方尝试采取提取土地集体收益弥补新增集体组织成员权益的作法进行实质上的调整。三是也有少数地方干脆就是顶着各种的压力，顺应大多数农民的要求，进行了均田式的土地调整。除了以上的方法以外，应当还有其它的方法，但是限于笔者的视野无法一一举出，这些农村实际工作中经验的作法，对于当地可能有很好的适应性与可行性，但是一方面与国家的政策不合，另一方面也不具有普适性，难以推广。最后还有一个重要的方面就是在大部分的土地调整中都是以村集体利益的分散和平衡作为代价的，所以从长远的角度来看，也不够合理。
三、农村土地制度最终出路的倾向
1、农村土地制度应当坚持的几个原则
一是稳定原则：农村稳、天下稳、土地定、天下定，农村的土地制度关系到国家的稳定与发展，因此农村土地制度第一位的就应当是稳定，在没有取得农民和社会各界比较一致的看法，经过严密论证的情况下，现有的土地制度应当保持一定的连续性和稳定性，不能仓促上马，更不能朝令夕改。
二是保障原则：当前我国人地关系高度紧张而带来的农村土地日益析分，土地的功能逐步由生产资料向福利转向的现实下，土地已经成为了农民的生存保障，因此，在国家社会保障尚不能完全覆盖农村的时期，土地的保障功能是要高于其它需要的，由此也引出了农村的土地制度对农民的土地权益不仅应当严格保护，而且要有一个适当均衡的机制。[page]
三是发展原则：国家的发展离不开农村的发展，农村的发展离不开土地制度的改进和发展，在保障农民基本的生存需要前提下，土地制度的改进要面向未来的发展，最重要的内容就是如何让工业化、城市化带来的土地减少成为农民脱离土地的羁绊、融入城市的契机。
2、最终的出路倾向
鉴于我国农村情况的复杂和农村土地问题的重要性，笔者尚无能力提出具体的土地制度改革方法，但是笔者倾向于我们土地承包制度改进方向应当分为两个阶段，即近期目标与长期目标，近期目标应当是在稳定现行承包制度的前提下，首先要完善土地征、占用的操作机制，健全社会监督机制，重点完善对失地农民的补偿机制，保障失地农民的基本生存与发展。其次是改进土地承包权使用、流转机制，可以采取耕地与山林、荒滩等土地逐步区分承包方式和承包权利的方法，将具有保障功能耕地与具有农业发展潜力的土地进行剥离，既保障农民的生存，又使农村具备一定发展的基础。长期目标是在完善了农村的社会保障机制，建立了公平合理的农村土地流转机制时，农村土地的国有农民永佃会是一个比较顺利的选择。
四、结语
最后要说明的是，对以上几种出路的质疑，除了对私有化观点是完全否定以外，对其它的几种观点和做法并不是完全否定，在一定程度上笔者也支持这些观点和做法，因为这些观点从不同的角度或时间段上都会对农村的土地问题起到一定的缓解作用，对这些观点和出路提出质疑的目的只是为了能够使各界对农村土地的复杂性和严重性有更深刻的认识，从而能够审慎的提出针对性和可操性更强的方法，为我国的农村土地制度也为广大的农民找一条更加可靠、更加光明的出路。
