奥斯卡影后朱丽娅•罗伯茨穿着她的性感小吊带背心和热裤，表情夸张地趴在一口枯井台上，伸出长胳膊拎起一只因污水中毒而死的青蛙，为一桩环境污染案件取证。
2000年美国电影《永不妥协》里的这个镜头给很多中国观众留下了深刻印象。电影改编自一个名为埃琳•布罗克维奇的普通美国人的真实故事。这个一无财富、二无天赋，两次离婚带着三个孩子的女人，却凭人道主义精神与诚意为遭受污水毒害的600多户社区居民赢得了美国有史以来最高额的环境污染赔款3.33亿美元。
在中南财经政法大学法学院教授、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅的眼里，电影《永不妥协》艺术化地向世人展现了美国环境公益诉讼的过程与威力。
自2006年8月份起，十届全国人大代表吕忠梅领衔主持了中南财经政法大学环境资源法研究所一项名为《长江流域水污染司法管辖研究》的课题研究。这项旨在探索强化水污染纠纷司法介入的研究课题的报告目前已送交最高人民法院，作为出台相关司法解释的重要依据之一。
“目前最高人民法院和国家环保总局正在协商中，课题组今年下半年有望将司法解释建议稿提交到最高人民法院。初步设置是将把长江流域水污染案件统一归由领域海事法院管辖，其中包括水污染公益诉讼案件。”在4月22日世界地球日前夕，吕忠梅教授接受法制日报记者专访时说，“我们希望明确水污染纠纷的司法主管和专门管辖地位，在完善传统私益诉讼制度的基础上，逐渐建立起中国的环境公益诉讼制度”。
也许不远的将来，中国的埃琳也会出现。
水污染纠纷司法介入严重不足
近年来，我国水污染事件的发生频率之高、影响之剧、后果之重令人堪忧。
1994年爆发“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布“基本失去自净能力”、2004年初四川沱江发生严重污染事件、2005年东北松花江发生严重污染事件、2006年白洋淀被专家认定为“一个失去自净和循环能力的死湖”。
“现在人们常用‘北方有水皆枯，南方有水皆污’来形容我国的水环境现状。”吕忠梅教授说，“反观水环境立法和实践，一个残酷的现实摆在我们面前，水法、水污染防治法等法律所确立的立法目的并未得到实现，大量水利用和水污染而产生的矛盾冲突不仅没有得到解决，反而有激化和蔓延的趋势。”
一提到2004年二三月间的那次水污染事故，沱江两岸的当地人仍唏嘘不已。
作为流经四川省进入长江的一级支流，沱江绵延600多公里，途径四川盆地最重要的农业区。2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司(以下简称川化公司)违规技改并试生产，设备出现故障，导致未经过处理的含氨氮的工艺冷凝液直接排放。与此同时，川化公司一化尿素车间、三胺一车间、三胺二车间在环保设备未正常运转情况下开工生产，导致高浓度氨氮废水直接外排。
这些氨氮含量超标数十倍的废水直接进入沱江，先后污染了沱江下游的资阳、简阳、内江等地，最后流入长江。这一特大污染事故造成近百万群众饮用水暂停供应、工厂暂时停产、电站水库被迫放水、农作物大量受损、沱江鱼类大量死亡的严重后果，直接经济损失高达2.19亿元人民币。
最后，四川省人民政府作出公开道歉，川化公司赔偿了直接经济损失1179.8万元。公司主要责任人、当地环保局主要责任人分别被成都市锦江区人民法院以重大环境事故污染罪、环境监管失职罪追究了刑事责任。
然而，这样的处理结果并不意味着司法在此案中的充分介入。
沱江水污染事故发生后，四川省资阳市雁江区司法局下发“红头文件”，禁止辖区内所有律师事务所和法律服务所代理沱江特大水污染事故受害群众索赔诉讼。其负责人表示，省委、省政府对沱江污染事故善后工作的高度重视，所有工作都按照上级要求来进行。雁江区所有因沱江污染事故受到影响的企业，全部放弃了索赔要求;当地渔民虽有对污染赔付数额不满的，但也无人再提出诉讼要求。
吕忠梅认为，沱江水污染案很有代表性，它显示了我国流域水污染司法救助的现状与需要。
目前，我国处理水污染纠纷的最主要法律依据是《水污染防治法》。该法确立了两大类水污染纠纷，一是跨行政区域的水污染纠纷。二是水污染损害赔偿纠纷。水污染防治法也对两类纠纷分别规定了不同的处理机制。
对于跨行政区域的水污染纠纷，法律规定由相关地方政府协调解决，或由其共同的上级政府协调解决，即建立了一种行政解决机制，而司法则是被排除在外。
但是，《长江流域水污染司法管辖研究》课题组经过调研认为，跨区域的水污染纠纷的行政处理机制本身并不完善。其一，对协调的法律效力、下级政府间的协调权限等实体问题，水污染防治法并未做出明确规定，政府权力行使与职责履行没有法律保障;其二，水污染防治法中对行政调处纠纷的有关程序几乎没有规定。
“一旦协商或协调机制缺位或失灵时，带来的就是利益和秩序的失衡。不幸的是，在实体法与程序法制度都缺位的情况下，这种利益和秩序的失衡经常会发生。”吕忠梅说。
在水污染损害赔偿纠纷方面，情况也不乐观。对于这类个人权益遭受水污染侵权损害而引起的争议，水污染防治法规定“由相关环境主管机关进行处理或通过人民法院诉讼解决”。
然而，水污染纠纷的形式并不仅限于损害赔偿，权利人所依法享有的实体法权利和请求权也都是广泛的。法律没有明确水污染纠纷的行政处理与诉讼之间的关系，行政机关处理环境民事纠纷的法律效力不明，当事人若不服行政机关的处理，又缺乏法律上的救济途径。况且，水污染民事诉讼的程序制度也处于相对缺失的状态，当事人提起诉讼难、法院受理难。
水污染为何成为环境公益诉讼突破口
中南财经政法大学法学博士张忠民参与了《长江流域水污染司法管辖研究》课题组的实地调研。他认为，在行政处理之外设置司法程序，理顺行政处理与司法处理之间的关系将是解决纠纷所必需的机制。
张忠民介绍说，《长江流域水污染司法管辖研究》课题至少要回答三个问题：流域水污染是否有司法管辖权、流域水污染的司法管辖权应赋予哪级法院、流域水污染司法管辖包含哪些内容。其间涉及的最大难点之一，就是水污染公益诉讼制度的建立。[page]
“环境公益诉讼制度突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。其制度核心在于，协调对‘环境’的损害与对‘人’的损害的确认。”吕忠梅认为，“因此环境公益诉讼是在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或有侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”。
作为十届全国人大代表，吕忠梅已连续几年在“两会”上提出建立环境公益诉讼制度的建议，并得到很多人大代表的认同。她表示，现在学术界和实务界对是否要建立环境公益诉讼制度已几乎没有争议，关键是在中国如何进行实践操作。
“课题研究和正在准备中的司法解释，其重要意义之一就是推动中国的环境公益诉讼实践。而之所以选择水污染作为突破口，则与该领域较好的法律基础有关。”吕忠梅说。
我国《海洋环境保护法》第30条规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。
吕忠梅认为，海洋环境保护法中虽然没有提到环境公益诉讼的概念，但已经隐含有环境公诉的意思。我国现有的海事法院体系，本身也是按照流域来划分管辖范围，而不限于行政地域的划分，海事诉讼的一些特别规则也更有利于环境公诉的实现。
实际上，在我国已有的海事诉讼判决中，已有一部分类似环境公益诉讼的判例出现。
2002年11月23日，英费尼特航运有限公司所有的“塔斯曼”海轮在天津大沽口东部海域发生船舶碰撞，造成该轮船载原油泄漏。泄漏原油形成长约2.5海里、宽1.4海里的溢油漂流带，对海洋生物、生态环境造成了严重损害。
随后，天津市塘沽区大沽渔民协会代表当地129位渔民、天津市渔政渔港监督管理处以国家渔业资源受到损害为由、天津市海洋局以海洋环境受到污染为由分别提起诉讼，要求肇事航运公司赔偿损失。
天津海事法院受理案件后认为，大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失;天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失;天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔;三者不存在重复索赔的问题。法院不仅支持了渔民们的索赔请求，也支持了渔政渔港监督管理处和海洋局的请求。
“这一案件的处理中已隐约可见环境公益诉讼的影子。在原告主体和赔偿范围方面，海事司法救助的实践与突破，都对长江流域司法救助以及整个环境公益诉讼制度的设计有启示。”吕忠梅说。
谁来代表公共利益
不过吕忠梅认为，现有海事法院的判例仍只能看作是一种“准公益诉讼”，虽然有人代表公共利益来主张赔偿，但毕竟损害已经发生，整个诉讼也仍局限在普通民事诉讼的“损害赔偿”思路之中。
不同于对“人”的损害的主体，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害的救济主体而确定的特殊制度。在许多情况下，环境污染或环境破坏行为不一定存在对人的损害，却已经造成了对环境的损害。环境私益诉讼的适格原告是遭受到财产侵害、人身侵害和私益性环境权侵害的人;而环境公益诉讼的适格原告却并不要求损害的发生，只要有导致公益性环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。
于是，实践中谁有权利、有能力代表公益性环境权益提起诉讼，便成为一个核心问题。
在吕忠梅的构想中，环境公益诉讼被划分成环境公民诉讼与环境公诉两个部分。前者由公民、法人以及其他社会团体发起;后者则由国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来的损失为基本诉求，通过追究造成环境污染或破坏行为人的民事责任，实现对环境社会利益的保护和救济。
美国最大的一家环境公益诉讼组织NRDC(自然资源保护委员会)中国环境法项目负责人王立德接受法制日报记者专访时认为，在构建中国的环境公民诉讼方面，立法确定公民个人和环保公益组织的原告资格，应当尽快被提到议事日程上来。
吕忠梅认为，公益组织诉讼应是我国环境公民诉讼最可能发展的方向，因为诉讼需要投入大量的智慧、精力与金钱，公民个人随意提起诉讼并不现实。
王立德说，“没有强大的环保公益组织的参与，环境公民诉讼是很难取得成功的，因为环境公民诉讼离不开专家和足够的资金支持”。
至于环境公诉，其制度核心仍在于适格原告的选择。
“我们认为，环境公诉的原告资格赋予一定的环境保护机关比赋予检察机关可能要适宜一些。”吕忠梅说，“环境保护机关不仅比检察机关更适宜作为环境资源受托者或所有者国家的代表，检察机关自身的性质和任务也决定了环境公诉不适宜作为其工作内容”。
她分析说，我国检察权的赋予，在于根据国家权力的分工和制衡，防止其他国家权力的滥用，它基本不涉及到对个人领域的干涉，我国现行法律也并没有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力。强大的检察权可对应强大的行政权，但不能绕开具体的管理部门直接对应私人，否则就会造成权力体系的混乱。
此外，以专业性的制度、专门性的判断来解决专业性的纠纷的要求，也决定了环境保护机关的环境公诉的原告资格的恰当性。美国等一些国家的实践也已显示，环境资源管理机关作为诉讼主体更加符合环境公诉的特性。
“在司法解释建议稿的准备过程中，我考虑最多的就是具体操作性，比如环保公益组织的发育和社会认知、比如环境公益诉讼中举证责任的分配和证据标准、比如公益诉讼的判决方式与执行方式等。这些直接关系到环境公益诉讼未来实践操作的问题，也恰恰是对立法技巧要求最高、最难解决的问题。”吕忠梅最后对法制日报记者强调说。
