关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构 吴 勇* 摘要：我国的环境执法实践正寻求用行政仲裁处理环境纠纷, 这使得有必要重新审视因缺失法律上的依据而沉寂多年的行政仲裁。从仲裁自主性原则、从行政仲裁解决环境纠纷的优势、从环境纠纷的复杂性、多样性对解决机制的要求、从外国的环境纠纷解决的实践来考察，环境纠纷行政仲裁具有正当性和现实性，因而有必要重构我国的环境纠纷行政仲裁制度。关键词：环境纠纷 行政仲裁 正当性 环境纠纷行政仲裁是指双方当事人事先约定或事后达成协议，由行政仲裁机构依法以中立第三人的身份对环境纠纷按照仲裁程序作出裁断的法律制度。近些年来，随着众多的各式各样的环境纠纷的出现，在环境执法实践中，出现了一些地方环境行政机关试行通过环境行政仲裁来解决环境(污染)纠纷案件的现象，如在江苏、上海、黑龙江等地都有试行环境行政仲裁的做法。 但是通过仲裁达成的协议并不具有法律效力，也就是说它并不是真正意义上的仲裁。注意到我国目前并不承认环境纠纷行政仲裁制度，这使得我们必须重新考察沉寂多年的环境纠纷行政仲裁：环境纠纷行政仲裁沉寂的原因何在?用行政仲裁来解决环境纠纷是否具有正当性?如何构建合适的环境行政仲裁制度?一、 我国环境纠纷行政仲裁的历史考察在我国，对于环境纠纷的行政仲裁可以1994年为分野，1994年前认可行政仲裁解决环境纠纷。1994年后，随着《仲裁法》的颁布，环境行政仲裁因缺失法律上的依据而沉寂，我们的考察也从这两个分期展开。(一)1994年前的环境纠纷行政仲裁在1994年《仲裁法》颁布实施前，我国许多行政机关包括环境保护行政机关都享有行政仲裁权。鉴于我国当时并没有统一适用的仲裁法，这些行政仲裁的法律依据都是部门或地方的行政规章，如苏州市环境保护局在1980年制定了专门的《环境保护仲裁条例》并予以施行。国家环境保护局在一定程度上也认可环境行政仲裁，其于1994年发布的《关于进一步加强环境监测工作的决定》在第二条使用了“环境纠纷仲裁”、第四条使用了“环境污染仲裁”，并要求各地环境监测站加强环境污染纠纷仲裁数据监测。这时环境纠纷仲裁具有以下几个特点：(1)以一定的行政法规或行政规章为成立仲裁机构的依据。(2)仲裁机构与行政机关的职能部门合署办公。(3)仲裁机构的负责人为行政机关的主要领导兼任，环境仲裁员主要由各级环境保护机关在本系统内部考核、审定。(4)环境仲裁机构按级别设置，上级环境仲裁机关有权撤消下级环境仲裁机关的裁决。(5)实行先裁后审，允许当事人对裁决不服的，可以提起诉讼。这样的仲裁体制源于仲裁的行政性理论。该理论认为行政仲裁是指依据行政权力对有关纠纷进行的仲裁，仲裁机构是行政管理机构，是国家行政管理体系中的一个职能部门，它是由行政机关组建，并受行政机关的监督;仲裁程序具有某些行政程序的特点，依靠行政权解决纠纷;仲裁裁决实质上是一种行政决定;仲裁权是一种行政性权力，它来源于国家法律和行政法规的规定，当事人的意愿要服从于法律的明确规定和仲裁机构的职权。仲裁机构所作出的决定具有强制性，但没有终局性，当事人对仲裁裁决不服，仍然可以通过诉讼的方式请求法院进行审理。 在这种理论指导下的我国环境仲裁体制在实践中出现了一系列的问题：(1)强制仲裁。这是环境纠纷行政仲裁最为人诟病的地方，这种行政仲裁往往强调仲裁权的行政性，忽视甚至违背当事人的真实意愿，强制对当事人之间的环境纠纷进行仲裁，使当事人意思自治原则无法体现。(2)行政权力过分扩张，脱离司法监督。这体现在一些环境行政机关自行制定环境仲裁的规章而取得仲裁权，以及将环境纠纷的解决作为一项行政职能，将仲裁列为行政机关解决环境纠纷的必备程序。这些问题的存在导致环境行政仲裁的畸形发展，最终为1994年颁布的《仲裁法》所否定。(二)1994年后的环境行政仲裁 1994年颁布的《仲裁法》取消了各类仲裁，建立了统一的仲裁制度。按照仲裁法的规定，除劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁另行规定外，其他民事纠纷的仲裁都必须遵守《仲裁法》所规定的原则、制度、和程序。在仲裁机构的设置上，突出了仲裁的民间性。根据《仲裁法》第14条的规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。另外，《仲裁法》第78条规定“本法施行前制定的有关仲裁的规定与本法的规定相抵触的，以本法为准”，第79条规定“本法施行起设立的不符合本法规定的其他仲裁机构，自本法施行之日起终止”。从这些规定可以看出，对于环境纠纷而言，否定了行政仲裁的解决方式。但是否确认了环境纠纷的民间仲裁方式呢?多数学者认为，根据《仲裁法》第2条关于“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他权益纠纷，可以仲裁”的规定，因环境损害赔偿而发生的纠纷，是可以提交仲裁的。 这种制度安排的理论源泉在于仲裁的准司法权理论。该理论认为仲裁权既包括当事人授权，也包括国家法律授权，当事人授权要服从于法律授权;仲裁权的行使既有任意性的一面，也有强制性的一面，任意性也要在法律规定的范围内;仲裁权既有司法权的特征，也有民间性的属性;依仲裁权所作出的裁决，既与法院判决有同等效力，又有可能被法院撤消或不予执行 由于强调仲裁的民间性，1994年的《仲裁法》对于行政仲裁而言是从一个极端走向另一个极端，由行政仲裁的泛滥到对其的彻底否定。但是，法律的规定是否有助于解决环境纠纷呢?一方面，对于环境纠纷的民间仲裁，虽然大多数学者都认可，但由于缺乏法律的明确规定 和缺乏顾及到环境纠纷的特点的特别规定，可操作性不强。在实践中，目前我国各地仲裁委员会都未把环境纠纷作为其受理的范围。另一方面，由于实际工作的需要和行政仲裁的优势所趋，环境行政机关以仲裁方式解决纠纷的做法又再度出现，但由于缺乏法律支持，他们只能以变通的形式进行。这时我们就不得不考虑，环境纠纷行政仲裁到底只是行政机关的利益冲动使然，还是法律不适应环境纠纷形势的发展?仰或言之，环境纠纷行政仲裁到底有没有正当性?二、环境纠纷行政仲裁的正当性(一)从仲裁自主性原则来看环境纠纷行政仲裁体现了仲裁的正当性基础——仲裁自主性原则。仲裁作为一种纠纷解决制度，其根据在于“当事人意思自治”，它以当事人的合意为基础，授权第三人以“一裁终局”的方式解决其相互之间的私法权利纠纷。以仲裁的目的——迅速、低廉的解决纠纷为出发点，自主性原则已成为支撑仲裁制度的理论基础。自主性原则就体现在当事人对纠纷解决方式的自主选择，体现在当事人对仲裁机构、仲裁员和仲裁程序的选择上，同时也体现在当事人在纠纷解决过程中对实体权利的处分上。环境纠纷行政仲裁仍然以当事人合意为基础，以当事人签订仲裁协议为前提。意思自治原则是环境纠纷行政仲裁机构管辖权的依据。也就是说，意思自治原则并不排斥当事人对环境行政仲裁机构的选择，只要该仲裁机构有助于环境仲裁目的迅速的实现。显然环境行政仲裁机构所具备的专业性、高效性等特点对这一点是有保障的。所以从仲裁的实质而言，环境纠纷行政仲裁是具有正当性基础的。而1994年前的环境行政仲裁之所以为人所诟病，并不是因为方式不好，而是因为行政权的扩张使然。从仲裁的正当性基础来说，1994年前环境仲裁理论过于强调其行政性，而1994年后又过于强调其司法性，都没有触及仲裁的本质特性——当事人自主性。这使得在制度设计和实践操作上都有所偏颇，走人了“强制仲裁”和“否定行政仲裁”的误区。而实际上，仲裁既有契约性，又有司法性，是双重性质的争议解决方法。行政仲裁作为一种准司法解决方式无疑是有生命力的。(二)从环境行政仲裁解决环境纠纷的优势来看环境行政仲裁在解决环境纠纷方面具有其他解决方式没有的优势。环境纠纷作为一种新型纠纷，具有其鲜明的特点：环境纠纷争议的核心是环境利益;环境纠纷不仅涉及到当事人的利益，还涉及社会公共利益和生态平衡;环境纠纷的处理往往需要科学技术的运用，通过分析、化验、科学实验等多种技术得出科学的结论;环境纠纷的当事人往往在经济实力和信息的获得上具有不对称性;与环境纠纷处理相关的法律不完善。环境纠纷的这些特点要求其解决机制廉价、迅速和方便，要求衡平多元利益。而环境纠纷行政仲裁在解决环境纠纷时具有自身的优势，在一定程度上符合其纠纷解决机制的价值取向。这些优势体现在： 1、专业优势。环境行政机关本身具有环境管理的权能和职责，它们熟知和理解环境保护的法律法规和政策，拥有科学技术设备和环境监测技术，掌握有关的环境信息资料，熟悉当地的环境状况。这是专业技术和信息源，正是处理环境纠纷这类专业技术要求高案件所必需的。它们有助于准确确认环境纠纷的事实和原因，确实责任，计算损害后果，因而也就能获得较为公正的处理结果。同时，对环境污染和环境破坏进行预防、控制和处理，也是环境行政机关的法定职责，这样，就能将其环境管理职责和环境纠纷的处理结合起来，而减少纠纷解决的成本和当事人的负担。 2、高效。环境纠纷处理机关在仲裁环境纠纷时，在举证责任，适用规范和运作上具有灵活性，可以解决司法救济方式费时费力的问题，克服当事人举证能力不足的问题。一裁终审也能使当事人得到及时的救济。 3、实现个别救济和一般救济的结合，实现环境纠纷处理和环境事故预防的有效结合。环境纠纷处理机关可以通过对环境纠纷的个案解决，积累专业知识和经验，并反映于环境管理中去，确立或改进国家标准和有关规则，预防今后同类问题的发生。“以个别的纠纷处理为起点。通过自己的管理权限进一步发掘问题和谋求更具一般性的根本解决，正是行政性纠纷处理机关的最大优势”。 4、有利于公众参与原则的落实，能够顾及公共利益的保护。环境行政机关所具备的环境调查，环境监测等手段使其既有能力确立环境侵害的受害人，也有能力使利害关系人参与到纠纷解决过程中来。(三)从环境纠纷的复杂性、多样性对解决机制的要求来看环境纠纷的复杂性、多样性要求建立多元性的解决机制，而环境行政仲裁丰富和充实了环境纠纷的解决机制。面对着现代社会不断出现的、种类繁多的环境纠纷，正式的诉讼程序由于其内在的矛盾如耗时费钱等已经无法有效的承担解决纠纷的全部责任。社会发展要求环境纠纷解决机制更新和充实，适应解决不同类型、不同层次的环境纠纷的需要。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中指出的那样：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是………加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。” 因而建立开放性的、多元性的环境纠纷解决机制是法治社会发展的需要，是实现多元化价值理念的需要。多元化纠纷解决机制的意义在于为人们提供了多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值为选择者提供引导，而防止因为解决程序的单一而导致的滞后和僵化。仲裁的程序优势在于：其一，仲裁不公开进行，有利于保护当事人的商业机密和个人隐私;其二，程序灵活，仲裁人可以和当事人约定具体程序;其三，费用低廉;其四，迅速。由于程序的简便和没有上诉程序，使得仲裁成为最为快捷、具有终局性的纠纷解决方式。这些程序优势使仲裁比诉讼更加灵活和简洁，在一定程度上能适应环境纠纷解决的需要。而行政仲裁因为其专业和信息的优势，比民间仲裁更易于协调环境问题，更着重于公共利益的维护。同时加上行政仲裁不收费的特点和行政机关的权威性，行政仲裁在解决环境纠纷方面是适合的。因此，建立环境纠纷的行政仲裁无疑丰富了环境纠纷的解决方式，适应了建立多元化纠纷解决机制的需要。(四)从外国的环境纠纷解决的实践来看外国的实践为建立环境纠纷行政仲裁提供了实证。英国的行政裁判所可以仲裁与环境行政管理有关的环境纠纷。在日本，环境纠纷的行政处理机关公害调整委员会、公害审查委员会可以接受纠纷双方的委托，仲裁双方的产业公害纠纷。其内容具体包括：(1)由中央公害调整委员会或地方公害审查委员会选出3名经双方当事人同意的仲裁员组成专案仲裁委员会，负责该全国性的或地方性的环境纠纷案的仲裁工作。(2)取证、调查。包括进入当事人拥有的工厂、企业及其他与本案有关的场所进行检查，要求有关行政机关负责人提供有关资料、陈述意见，提供技术及其他帮助。(3)仲裁程序。准用《民事诉讼法》和《仲裁法》的有关规定。(4)仲裁活动不予公开。(5)仲裁员负有为当事人保守生产秘密和生活隐私的义务。总而言之，环境纠纷的行政仲裁具有理论上和实践上的正当性，虽然我国的行政仲裁机制在运行中确实出现了一系列的问题如强制仲裁等，需要我们对此保持警惕并加以完善，但是那种不探究根源，不顾行政仲裁解决纠纷的必要性而一概否定的做法也是不妥当的，不利于解决具有复杂形态的环境纠纷的需要。“防止仲裁混乱的正确方法应当是确保法院对仲裁实行及时，有效的监督，而不是通过抑制甚至是取消多形态的仲裁机构来解决问题”。 三、环境纠纷行政仲裁的重构总结我国环境纠纷行政仲裁的教训和外国的实践，要建立良性运作的行政仲裁制度必须要符合这样几个原则：(1)当事人意思自治原则。这是仲裁的本质特征所在，行政仲裁要抑制公权力对当事人意思的介入，就必须尊重当事人对纠纷解决方式的选择。如果行政仲裁演变为强制仲裁，那么对于环境纠纷的解决毫无意义可言。也就是说我们既要吸呐行政资源，又要防范行政权的滥用。(2)程序保障原则。为了保证程序的公正和独立，保证行政仲裁便利、经济和直接等程序利益的充分发挥，行政仲裁应被设置为一种相对独立的纠纷解决机构的职能，同时要建立相应的配套制度，使其能独立运作。(3)司法监督原则。在行政机关具有足够公信度的前提下，其纠纷解决具有效率高、成本低、不公开的特点，能够及时解决纠纷。同时，具有专家身份的行政官员的处理更符合实际，并有助于积累经验、形成规则。然而，行政权具有天然的扩张性，并有可能为服从当时政策需要或考核目标而妨碍公正。因此，司法监督是保证行政仲裁公正和有序的基本手段。(4)公众参与原则。由于环境纠纷牵涉到公共利益，环境纠纷仲裁应当允许利益相关方参加，尤其是相关的环境保护团体拥有陈述自己看法的权利。基于这些分析，笔者认为应当修改《仲裁法》，将环境纠纷仲裁纳入《仲裁法》的“另行规定”，同时制定《环境纠纷仲裁条例》，承认环境纠纷的行政仲裁。环境纠纷行政仲裁制度具体包括：(1)建立独立的纠纷解决组织。通过法律授权，建立专门的环境纠纷处理的行政机关，在该机关内附环境纠纷仲裁委员会。该仲裁机关在专业上接受环保机关的指导并可向其问询和要求其提供技术支持，在纠纷处理上独立于环保机关。该机关按行政区域设立，但中央和地方仲裁委员会只有管辖范围的划定，没有领导和被领导的关系，各自独立行使仲裁权。(2)设立环境纠纷仲裁员资格认证制度。由于处理环境纠纷的专业性要求高，仲裁庭的组成人员必须具备较高的素质和业务知识。建立仲裁员资格认证制度有助于保证仲裁的公正和质量。仲裁员认证范围集中于环境保护行政部门的专业人员，环境专家，从事环境保护的法律专业人员。(3)设立特别程序。环境纠纷行政仲裁除准用仲裁法基本程序外，还适用一些特殊程序。这表现在仲裁协议的达成方式上，承认企业联合体或行业协会的仲裁承诺，只要对方当事人同意，仲裁委员会即获得仲裁管辖权。同时也承认环保团体所参与缔结的仲裁协议;表现在证据制度上，仲裁庭可以直接调取环保机关档案资料，传唤专家证人，获得环保机关的监测数据和生态鉴定;表现在仲裁当事人方面，环保团体可以第三人的身份参与仲裁;表现在费用承担上，当事人除承担仲裁实际支出费用外，不交纳其他费用。(4)司法监督。环境纠纷行政仲裁实行一裁终审原则。但仲裁所在地法院对于有明显侵害公众利益和有损公正等法律规定情形的，可以撤消仲裁裁决或不予执行。[page]
