摘 要: 基于仲裁专业性、公正性、准司法性的特点,教育行政仲裁制度的引入将是有效 解决学校管理纠纷的理想途径。在教育领域健全教育行政仲裁制度,可从确立教育行政仲裁 原则、设立教育行政仲裁委员会、完善教育行政仲裁的程序等几个方面着手。 ?
关键词:教育行政仲裁;学校管理纠纷;构想?文献标志码:A
文章编号:1002-0845(2010)02-0090-02
在和学校的对抗中,学生、教师是弱势群体,若学生、教师与学校之间发生纠纷,由于 现行教育申诉制度的缺陷以及行政诉讼救济的缺失,加上司法审查的局限性,现有解决途径 尚存在不尽如人意之处。基于学校管理纠纷的特殊性和仲裁的特性,教育行政仲裁制度的引 入将是有效解决学校管理纠纷的理想途径。同时,在保证学生、教师合法权益方面多了一条 公正有效的救济渠道。
一、学校管理纠纷解决方式的创新:教育行政仲裁制度的引入
仲裁是指双方当事人将纠纷提交非司法机构的第三者进行裁判,以求得公正、合理、便 捷解决的一种纠纷解决制度和方式。人事争议仲裁是我国仲裁制度的最新表现形式。
1.教师聘用合同争议适用人事争议仲裁
1997年人事部出台的《人事争议处理暂行规定》第2条明确规定:“事业单位与工作人 员 之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议”可以申请人事争议仲裁。2003 年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的颁 布实施,使包括教师在内的事业单位工作人员与单位之间的人事争议问题的处理步入了一个 新阶段。紧随其后,教育部、人事部印发的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》 指出:教师与学校发生聘用合同的争议经教师人事争议调解委员会调解未果的,“当事 人可以向当地人事争议仲裁委员会申请仲裁”。根据以上规定,学校与教师因辞职、辞退及 履行聘任合同或聘用合同发生的争议,属于“事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履 行聘任合同或聘用合同发生的争议”,可以向当地人事争议仲裁委员会申请人事仲裁。
2.人事争议仲裁不同于普通的经济仲裁,其法律性质属于行政裁决
(1)人事争议仲裁由人事行政部门主持
从人事争议仲裁机构的性质来看,人事仲裁委员会与普通的仲裁机构不同,不属于民间 机构,属于行政性的委员会。根据法律规定,我国的人事争议仲裁机构是由国务院行政法规 产生的、政府领导的、有行政性质的仲裁组织。
从人事争议仲裁机构的组织管理活动来看,人事争议仲裁机关基本上是按照隶属关系, 以行政命令的方式领导、组织调解和仲裁活动的。仲裁庭由仲裁委员会决定组成,当事人并 无选择仲裁机关和仲裁员的权利,仲裁地点、仲裁规则和适用的实体法均由有关规定调整, 当事人无权选择。从人事争议仲裁委员会的组成来看,人事争议仲裁委员会由人事行政主 管部门负责人及有关方面的人员组成。由此可见,人事争议仲裁实质上是人事行政部门主持 下的活动。[page]
(2)人事仲裁不依当事人自愿,而是实行强制仲裁
当事人之间发生人事争议,争议双方任何一方只要有意,人事仲裁申请可以由任何一方 当事人提出,无须事先有仲裁协议或者经双方当事人同意,就可以申请人事仲裁。
综上所述,我国的人事仲裁委员会虽名为“仲裁委员会”,其性质与英国的行政裁判所 具有相当大的类似性,应属于行政裁决。
我们完全可以参照人事争议仲裁,在教育领域实行教育行政仲裁制度。鉴于教育行政仲 裁具有行政裁决性质,可以将学校管理所涉及的行政的和民事的纠纷均纳入其受理范围。本 文所指的教育行政仲裁制度是指当学生、教师对学校做出的处理不服或认为学校侵犯了其合 法权益时,依法向专门设置的教育行政仲裁机构申请仲裁,由教育行政仲裁委员会依据教育 法规对其进行调解、裁决的制度。
二、教育行政仲裁在解决学校管理纠纷中的相对优势
与调解、教育申诉相比,教育行政仲裁除了具有解决方式简便、迅捷与低成本的共同特 点外,教育行政仲裁的相对优势是:
1.教育行政仲裁的高度专业性
现代社会的精密分工已经达到常人所难以理解和掌握的程度,致使许多纠纷的发生和解 决往往涉及诸多的专业性问题。面对种类繁多、纷繁复杂的专业技术问题,行政人员及 法官很难承担解决的任务。就学校管理纠纷而言,其中涉及学术的纠纷就往往具有很强的专 业性和技术 性的特征,如刘燕文诉北京大学一案中,刘燕文的博士论文是《超短脉冲激光驱动的大电流 密度的光电阴极的研究》,不仅文科的人不可能懂,即使是无线电专业的人士,也难以搞懂 。教育行政部门的行政人员及法院显然不能胜任对这类学术纠纷的审理任务。
2.教育行政仲裁的公正性与准司法性
“支持公正的有两大支柱:一是主持者的超脱;二是程序上的公平性”。
公正的前提首先在于有一个中立的裁判者。教育行政仲裁则具有一般仲裁的特性,仲裁 员是处于中立的裁判者,能够不偏不倚地做出裁决。教育行政仲裁机构虽是由政府设立的一 个官方的仲裁机构,但与本级教育行政部门及学校不具有隶属关系,保证了“主持者的超脱 ”特性。在审理程序上大量汲取司法程序的要素,在审理方式上采用两造对抗式,充分保障 当事人的申辩权和其他正当权利,以此来保证其独立性与公正性。
总之,教育行政仲裁具有专业性、公正性、准司法性的特点,这种仲裁机构类 似于国外 的“教育法庭”。“教育法庭”是一些国家为公正有效地处理学校与教师、学生权益纠纷而 设置 的准司法机构,如印度的“学院法庭”就是其典型代表。印度的“学院法庭”可以受理学生 、教 师与学校之间的法律纠纷,并做出终局裁决。实践证明,“教育法庭”为解决学校与学生、 教 师之间的纠纷提供了一条公正有效的渠道,在构建与完善教育纠纷解决制度方面值得我们学 习与借鉴。[page]
三、建立教育行政仲裁制度的构想
1.确立教育行政仲裁原则
(1)强制性仲裁原则
学校与学生、教师之间的关系是一种管理与被管理的关系,教育行政仲裁实行强制性仲 裁更有利于保护合法权益受到学校侵害的一方——学生、教师。因而,教育行政仲裁的启动 实 行单方面申请,即双方当事人之间发生了纠纷,学生、教师无须得到学校的同意,即可单方 面向 教育行政仲裁机构提出仲裁申请,只要纠纷事项在教育行政仲裁的受理范围内,教育行政仲 裁委员会必须受理。
(2)先行调解原则
调解和裁决是教育行政仲裁机构处理学校管理纠纷的两种方式,在调解和裁决关系的处 理上,实行先行调解、及时裁决的做法。先行调解并非强行调解,而是尽力化解学校与学生 、教师 之间的矛盾,当事人拒绝调解或对调解未达成协议的,仲裁庭应及时做出裁决,避免案件久 调不决。
(3)一裁终局原则
“一裁”是指学生、教师或学校不服教育行政仲裁的裁决不可再向上级教育行政仲裁委员会 提 起仲裁。“终局”是指教育行政仲裁的裁决原则上是最终裁决,禁止再诉,但允许例外约定 。具 体而言,教育行政仲裁一般不允许当事人不服裁决另行起诉,但对于可以改变学生、教师身 份的如高校招生、学历认定、教师资格、学生退学等某些学校管理纠纷,学生、教师对教育 行政仲裁裁决不服的,可以提起行政诉讼。
(4)仲裁者不被追诉原则
学生、教师或学校对教育行政仲裁的裁决不服,不得对教育行政仲裁机构起诉,这保证 了解决教育纠纷的公正性和有效性。需要特别提出的是,仲裁者免受追诉是指作为裁决者的 教育行政仲裁委员会,不应因自己的裁判行为而被诉诸法院,但这并不是说仲裁者可以为所 欲为。一旦发生仲裁员个人严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为,仍可以追究行为人个 人的行政责任甚至刑事责任。
2.设立教育行政仲裁委员会
在中央、省、市设立教育行政仲裁委员会,负责管辖教育纠纷。为了保障其独立性、中 立性以及有效地开展工作,中央教育行政仲裁委员会,仅对全国人大负责,省、市教育行政 仲裁委员会对上级教育行政仲裁委员会和同级人大负责。教育行政仲裁委员会的财政预算由 中央、省、市政府单独拨款,完全独立于同级的教育行政机关而自成体系。教育行政仲裁委 员 会有自己的工作人员编制和健全的行政管理制度,其职责主要有:聘请专职、兼职仲裁员并 对仲裁员进行管理,负责受理仲裁案件,决定仲裁庭的组成及决定仲裁员的回避,为当事人 递送文书、证据,档案管理,等等。[page]
教育行政仲裁委员会处理教育纠纷案件,实行仲裁庭制度,即仲裁委员会不直接处理案 件,而是通过组成仲裁庭由仲裁员处理教育纠纷。对仲裁员的规定是教育行政仲裁能否有效 运作的关键一环。考虑到教育纠纷的教育性、专业性和涉及利益主体的多元化,教育行政仲 裁员分为法律仲裁员和学术仲裁员,并予以登记注册。法律仲裁员可先从教育法学专家中选 任,教育 行政仲裁制度正常运行之后,法律仲裁员资格的获得可统一于全国司法的有关规定,再由教 育行政仲裁 委员会考核后聘任。学术仲裁员则以学科为标准成立若干个分委会,每个分委会的仲裁员应 选聘各个专业的权威人士兼职担任。仲裁员实行任期制,可连聘连任。
3.完善教育行政仲裁的程序
根据我国《仲裁法》及有关法律的规定,教育行政仲裁可分为以下几个程序:
(1)申请与受理
教育行政仲裁必须由当事人申请,否则不能予以仲裁。学校管理纠纷的当事人应在法定期 限内向教育行政仲裁委员会提起书面申请,仲裁委员会在收到申请书之后,应在七日内审查 并做出受理与否的决定。
(2)仲裁前准备
教育行政仲裁委员会决定受理后,首先要成立仲裁庭,根据纠纷案件繁简、难易程度决定 仲裁庭组织形式。一般来说,简单的学校管理纠纷案件由仲裁委员会指定一名仲裁员审理; 对重大、复杂的学校管理纠纷案件,由三名仲裁员共同审查,学生、教师及学校双方当事人 可各选一名承办案件的仲裁员,首席仲裁员由双方共同推举或由仲裁委员会指定。其次,由 仲裁委员会工作人员进行调查取证工作。
(3)调解
教育行政仲裁庭在查明纠纷事实、明确责任是非的基础上,应先行调解。仲裁调解,大 都由仲裁庭依职权主动开始。进行调解时,仲裁员根据案件具体情况,对当事人进行法制教 育和思想教育,本着相互谅解的精神,经过协商,达成协议,平息纠纷。
(4)开庭与裁决
调解不成的应当开庭仲裁。教育行政仲裁庭应在开庭前四天将开庭时间、地点书面通知 当事人,当事人拒不到庭或未经仲裁庭同意中途退庭的,对申诉人按照撤诉处理,对被诉人 按照缺席仲裁。仲裁庭采用对抗式辩论,即在仲裁庭主持下,当事人就已经过仲裁庭调查的 事实和证据以及法律法规的适用等问题,提出维护自己的仲裁请求和对对方提出的主张进行 辩驳的意见,反复地互相辩论。在仲裁庭辩论结束后,经仲裁庭评议裁决,做出结论,并按 照一定格式制作成裁决书,送达双方当事人。
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