12月3日,江苏省南京市高淳区人民检察院支持起诉的一例无法证实身份的流浪汉被撞死亡维权公益诉讼案开庭审理。12月4日,江苏省高级人民法院开庭审理“天价环保公益诉讼案”,江苏省人民检察院副检察长出庭支持公诉。
党的十八届四中全会决定提出将探索建立检察机关提起公益诉讼制度,这两起案件体现出检察机关在加强公益诉讼方面的积极态度。
多位专家指出,实践中,很多损害公共利益的行为和事件因为没有主体提起诉讼,而处于“不告不理”的尴尬境地。检察机关作为国家的专门法律监督机关,有资格、有能力也有义务代表国家维护公共利益。检察机关提起公益诉讼势在必行。
检察机关提起法院必须受理
作为国内首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件,云南曲靖铬渣污染公益诉讼案曾引发广泛关注。2013年4月被告单方撕毁调解协议,使案件重新回归庭审程序,公益组织不得不重新面对上百万元的环境污染损害鉴定和评估费用。
直至目前,该案尚未有进一步的进展对外公布。有专家分析称,鉴定费用高、鉴定效力能不能被法院采信等,是摆在这一案件面前不可绕过的难题。
“民事诉讼法增加了对公益诉讼主体的规定,但因为规定较为原则,在司法实践中,公益诉讼依然存在立案难、取证难、胜诉难等问题。”华东政法大学司法研究中心主任游伟介绍说,由于维权成本过高,也常常令民间环保组织、个人不堪重负,导致违法损害行为得不到及时监督,难以实现对公共利益的有效保护。
在立案方面,中国政法大学副校长马怀德表示,如果检察机关提起了公益诉讼,就相当于刑事公诉一样,法院必须受理,不能驳回起诉或不予受理。检察机关对一审判决不服时,可以提起抗诉,因为检察机关此时代表公益,而且还有法律监督的职能。
数据显示,在我国近年来环境公益诉讼探索中,检察机关扮演着重要角色。从2000年到2013年,全国环境诉讼案件总计不足60起,其中近三分之一由检察机关提起。
在取证方面,尽管检察机关相对社会组织来说,更容易取得相关部门的支持,但是仍然面临搜集公益诉讼证据等专业水平有待提高的问题,还需要通过实践来积累经验。
“检察机关提起公益诉讼的制度建成后,检察机关会设立专门部门负责公益诉讼,诉讼费用应由国家财政承担,会提高公益诉讼的效率。”司法部司法研究所原所长王公义说。
提起公益诉讼案件范围待定
8年前,高淳两名流浪汉在车祸中丧生,民政局为他们提起民事诉讼,打起国内流浪汉维权第一案,但最终被认定主体不适格。8年后,惨案再次发生,检察机关支持提起诉讼被法院受理。
“死者被撞身亡,理应获得赔偿。但因无人替死者主张权利,我院决定支持江苏省道路交通事故救助基金管理人向法院提起民事诉讼。”高淳区检察院民行科科长徐新顺介绍说,无名死者生命健康权理应受到法律同等保护,不能因暂时身份不明就放任肇事者的违法行为,而漠视这类社会弱势群体的合法权益。本案属于具有公益性质的民事公益诉讼。
那么检察机关可以提起公益诉讼的案件范围有那些?
中国人民大学教授汤维建表示,决定提到探索检察机关提起公益诉讼,应当作广义的理解,包括行政、民事两方面,甚至包括经济公益诉讼。有检察机关作为发动公益诉讼的“火车头”,沉睡在民事诉讼法条上的公益诉讼制度便有望被激活,社会公益的保障将会有明显起色。
广东省人民检察院检察长郑红指出,在政府监管失灵、当事人不敢或无法提起诉讼的情况下,检察机关可以直接针对违法行为人提起民事公益诉讼。
“对于危害公共利益案件中涉及行政机关及其工作人员的一般违法行为以及行政机关作出的违背公共利益的抽象行政行为,检察机关应当及时提出检察建议督促纠正,原则上不提起行政公益诉讼。”郑红表示,但如果行政违法直接损害公共利益、造成严重后果的,也可以提起行政公益诉讼,请求法院判令行政机关及其工作人员依法履行职责、采取补救措施。
王公义认为,哪些事情属于检察机关提起的范围、哪些类型检察机关可以参与、哪些不可以参与,都要通过立法明确检察机关提起公益诉讼的资格与范围。
特定情况可以原告身份提起
今年11月18日,江苏省昆山市人民检察院首次以原告身份向苏州市中级人民法院提起环境保护公益诉讼。
由于四中全会决定刚刚出台不久,这一举动也引发社会广泛关注,检察机关能否以原告身份提起公益诉讼成为争论焦点。
在最高人民检察院前不久召开的专家座谈会上,北京大学法学院教授汪建成认为,在民事公益诉讼中,检察机关不能优先作为起诉人,应先支持、督促起诉,将自行起诉作为补救。
马怀德则认为,检察机关在公益行政诉讼中的身份应是公益的代表,如果简单地以法律监督机关的身份出现在公益行政诉讼中,体现不了公益诉讼特点
“环境污染、国有资产流失等案件,只要存在负有监管职责的机关、组织,检察机关可以通过督促起诉的方式进行监督或支持起诉参与诉讼。”徐新顺说,当负有监管职责的机关、组织经过督促仍不履行相应职责或确实无相应主体提起诉讼的,检察机关才可以原告身份起诉。
徐新顺认为,检察机关以原告身份起诉,一方面解决了虽无适格原告,但权利依旧可以得到有效维护的困境;另一方面,当负有监管职责的机关、组织在经过检察机关督促后仍然不作为,检察机关以原告身份提起诉讼,可以避免国家利益和社会公共利益遭受进一步损害。
专家们表示,除了以原告身份提起公益诉讼外,检察机关可以通过向有关部门提出司法建议、支持有关部门或者公众依法提起公益诉讼、对法院作出的不利于公共利益保护结果的判决或者裁定结果提出抗诉等方式维护公共利益。
