目前，国有资产流失现象、环境污染和破坏问题、土地开发中的不合理利用问题、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为、以及政策性价格垄断行为等侵害公共利益的问题屡见不鲜，这类案件是否可以诉讼，谁可以为这类案件起诉主体，由于缺乏相关的法律规定及相应的司法救济方式而使公共利益不能及时的得到司法保护。
随着公民法律意识的不断提高，越来越多的有识之士开始尝试改变这些与民主、法治相悖的不和谐社会状况，愤然诉诸法院，寄厚望于司法对政府监督。如1996年福建丘建东因打电话被多收6毛钱将电信局告上法庭;1998年郑州农民葛锐在火车站被多收3角钱的如厕费而与郑州铁路局对簿公堂; 2002年胡安潮因机票退票不合理而将中国国际航空公司推上被告席;2004年政法大学硕士生郝劲松先后七次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭，原因是火车上购物和地铁如厕时未能要到发票。2005年7月6日，清华大学法学博士李刚以天津市市政工程局收取“进津费”违法侵害自己合法权益为由，向天津第一中级法院提起行政诉讼。在该案尚未终审完毕又以请求认定收取“进沪费”非法和退费，向上海卢湾区人民法院提起行政诉讼。一场又一场媒体报道的“公益官司”被全社会广泛关注，这些官司的共同点是超出了个人利益带有公益诉讼的色彩。虽然这些案件大多因为起诉主体不适格以失败而告终，但其深远的社会影响却是多方面的。也逐渐使这一问题的法律确认提上了议事日程，据报道，马怀德教授主持的《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿第二十九条明确规定了行政公益诉讼制度，并已提交全国人大，笔者立足于现实程序操作层面，对行政公益诉讼特别是争议较大的主体问题研究，希望能对立法及实践有所裨益。
一、关于行政公益诉讼及相关法律确认问题
关于行政公益诉讼，学者们亦各有论述①。笔者认为，公益诉讼涉及刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼领域，并不是一种单独的诉讼形式，其与国家利益、社会公共利益休戚相关，是一个以诉讼目的为基准界定的概念。从三大诉讼制度角度，分为民事公益诉讼、行政公益诉讼(刑事公益诉讼笔者理解为刑事公诉)。本文将行政公益诉讼定义为：公民、法人、其他组织依据法律的规定，为维护国家、社会公共利益，就与自己权益无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的行政诉讼。
行政公益诉讼应属行政诉讼法中“法律、法规规定可以起诉的其他案件”，以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体查处损害公益的行为，诉请撤销行政主体损害公益的行为，诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等等，它实际是行政诉讼，同时具有不同于一般行政诉讼的诉讼对象的公益性、起诉主体的不特定性和广泛性等特征。[page]
建立行政公益诉讼制度一方面应考虑利于维护公益，便于提起诉讼;另一方面要考虑是否会给行政机关造成讼累，以影响行政效率。公益诉讼的开放性及社会影响较大，如果认为政府的某个行为损害了国家利益和公共利益，任何人都可以起诉的话，可能会出现一些不是为了公共利益，而是为了满足个人私利、私欲的“滥诉”，造成政府被动应付，影响社会稳定，可能会产生负面效应，诉讼的社会效果反而不好。因此应该设立授权程序，即必须在相关法律明确授权对违反本法规定行为可提起公益诉讼的，方可为之。“许多国家和地区在允许个人或组织以及检察机关提起公益诉讼方面，一般都以特别法律规定为准”②。若不存在法律之明确规定，法院都会不予受理。我国行政诉讼法修改建议稿主持人马怀德教授认为：“提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类③。”所以我国应逐步地在相关的法律，如《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《反不正当竞争法》、《妇女权益保护法》、《劳动法》、《残疾人权益保护法》等法中，在选举、环保、审计、同业竞争、国有资产保护、垄断性行业等几个与公共公益牵涉较大、矛盾较尖锐的领域首先引入公益诉讼，加入有关公益诉讼的内容④。其实，在我国，这样的特别法律已经存在。例如，《商标法》第30条规定，任何人皆可在初步审定的商标公告后提起异议，第33条又规定，若异议经商标局裁定、商标评审委员会复审裁定后，异议人仍然不服的话，可以提起诉讼。假设公民甲认为初步审定的商标存在民族歧视性或有损道德风尚，并在3月之内提出异议，可商标管理机关并不支持该异议，公民甲提起行政诉讼，势必会主张民族平等或道德风尚等公共利益。就此而言，《商标法》已经提供了一种公益诉讼。这也就意味着，如果法律要求行政机关履行某项职责时必须考虑一些公共利益，而法律又明确地、普遍地赋予任何人请求行政机关履行职责的权利，并授权其在未从行政机关那里得到满意答复时可以起诉，那么，公益诉讼的一种样式就产生了⑤。
二、行政公益诉讼的原告
原告必须具有原告资格。原告资格是指什么人可以以自己的名义提起行政诉讼。原告资格是原告获得诉讼地位的先决条件，是诉讼程序启动的必要条件。目前，公益诉讼应当由谁提起，谁具有公益诉讼的原告资格，争论较多。[page]
无论英美法系和大陆法系，公益诉讼的原告只是法律上的拟制主体，原告事实上并不是或者并不完全是实体权利义务的归属主体，而只是实体权利义务关系中的一个成员，有时连成员都不是，这种情况不仅在起诉之初如此，而且很可能在审查判决之时也是如此。因此，公益诉讼的原告与接受判决的当事人未必是同一主体。英美法系和大陆法系的原告范围的扩大通过私方司法长官理论和值得保护的权益的理论来实现，但又通过法律的授权来限制原告资格的扩张。
在我国，由于受到权利主体和诉讼主体两者一致性观念的影响，以及为防止滥诉的实践考虑，我国《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，也就是说，与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼⑥。传统的当事人适格理论，长久以来导致了一方面大多数中国人习惯了明哲保身的处世哲学，对于行政机关越权对相对人实施的减免税、滥发许可证等损害公共利益的作为和不作为，普通公民往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”考虑，无人问津，更不会提起诉讼。另一方面众多热心于社会公益事业的公民、社会团体、国家机关无法直接通过启动民事诉讼或行政诉讼程序来保护国家和社会公共利益不受侵害，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。
为此，有必要在我国尽快建立公益诉讼形式，赋予那些没有利害关系的人原告资格，能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。
三、行政公益诉讼的提起主体
梁慧星教授认为，公益诉讼实际上是通过承认有诉的利益而扩大了当事人资格⑦。行政诉讼中的原告资格只是成为原告的一种可能性。一个完整的行政诉讼大体包括这样一些步骤：起诉、受理立案、审前准备、开庭审理和裁判。其中，原告资格只是起诉人提起行政诉讼的条件，受理立案则是起诉人能否转化为原告的“门槛”。从行政司法实践来看，法院在对起诉人的起诉条件依法进行初步审查后，可以作出受理起诉的决定，也可以作出驳回起诉的决定或者在难以作出判断后而先行受理，之后经进一步审查再作出否定性的决定。在前一种情况下，享有原告资格的人顺利地转化成了原告，但在后一种情况下，享有原告资格的人却不能转化为原告，行政诉讼程序也会因此而提前终结。原告资格解决的是什么人具备了何种条件可以请求人民法院保护其合法权益的问题，即谁的行为可以导致行政诉讼开始，原告是行政诉讼过程中的一方当事人，意味着行政诉讼程序已经启动;前者是后者的必要条件而非充分条件。因此，原告资格的扩张未必会导致滥诉，有滥诉的可能也是可以控制的。法律应当赋予当事人提起公益诉讼的权利，如江伟教授所说：“当事人一经提起诉讼，其原告资格即因起诉行为而得以确定，至于是否属于正当原告则在所不问”⑧。所以，为保证行政公益诉讼制度的有效性并最大限度地发挥其功能，其起诉主体应是多元的，具体为：公民、法人及其他组织，包括(个人、组织、团体、国家机关)。基本原则是权利的广泛性和行使的法制性相结合。赋予国家机关、有关组织、公民个人诉权，分别发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。[page]
(一)公民个人
我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。公民参与国家事务的管理是宪法赋予的权利和义务。同时《宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”所以，任何公民都有提起公益诉讼的权利。另外，公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，因此，公民可以作为公益诉讼的原告。公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制。更为重要的是，公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会的公正、公平及合法运行具有不可替代的作用。所以，公民应该成为公益诉讼的原告。
允许公民提起公益诉讼不会造成诉讼的泛滥。就我国国情而言，老百姓并无西方人那种动不动就打官司的诉讼偏好，即使在本人权益受到侵害时，也往往倾向于非诉讼的解决方式，因而不可能热衷于为与本人无直接利害关系的问题而打官司。不仅如此，任何诉讼都有风险并且要付出成本，为与本人无直接利害关系的事而打官司，不是经济人行为而是社会人行为，是一种见义勇为行为。而且在市场经济中，经济人普遍存在，社会人则资源稀缺⑨。即便是个别人为了图谋个人广告效应而提起行政公益诉讼，只要是合法而为，客观上也有益于社会公益。因此，实行公益诉讼制度不一定会造成普遍滥诉的局面。
关于浪费司法与行政资源或降低效率问题。笔者认为，公益诉讼保护的是公益，实际是以较小的成本维护较大的利益。允许公民提起公益诉讼，能更全面的有效监督行政行为，有利依法行政，维护法制统一。为防止可能出现的问题，保障行政活动或审判有效而又迅速地进行，不是排斥有权参与诉讼的当事人，而是控制诉讼程序的进程，制定合理的技术操作规范。
(二)法人及其他组织
1、组织、团体
由于公民个体在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷，以及立法与行政的效率要求与降低成本的考虑不可能使每个公民参与，而每人囿于自身的兴趣、能力、时间、经历、信息等因素，也难于真正全面介入立法、行政活动。因此，团体诸如妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各行业组织、专业团体等，整合了具有一定共同性的社会个体成员的利益，更有利于保障所代表的群体利益实现。赋予团体原告资格，一方面有助于保护公共利益，支持弱势群体，增加对抗公权力的力量;另一方面也可以减少诉讼环节和诉讼浪费。将诉权直接赋予以维护某一群体权益为宗旨的社会团体，不仅可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车等问题，而且能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。[page]
公民个人在维护自身合法权益时，其诉讼能力与强大的行政机关或垄断性组织相比，明显不足。而公益团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，与行政机关或垄断性组织进行对抗。公益团体参与到公益诉讼中来，不仅在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。
2、国家机关(目前，以检察机关为宜)
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的响应和支持，即使公民个人或公益团体愿意提起诉讼，也可能因为诉讼能力的欠缺等原因最终未提起诉讼。于是，就会产生某些公共利益无人问津的尴尬局面。权益保护不应产生真空，没有捍卫公共利益的力量，正义就成为空谈。另外，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为，也需要由特定机关向法院提起诉讼，使违法行政得以及时纠正。在这种情况下，代表国家具有公诉权的检察机关应是合适的起诉人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也是可行的。现行宪法和检察组织法均规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关“通过行使检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民遵守法律和法规实行专门监督，以保障法律、法规的正确实施。”因此，赋予检察机关行政公诉权，以监督和纠正特定的行政违法行为，恰恰契合检察机关的法律定位。
我国在制定行政诉讼法时，就有过检察院可否代表国家对涉及国家、集体或重大公共利益而又无人起诉的行政案件提起诉讼的争论。鉴于当时的形势，行政诉讼法未予明确。目前对于检察机关在提起公益诉讼中，究竟居于何种法律地位，争议颇多，有法律监督说、双重身份说、公诉人说、公益代表人说⑩;对于检察机关作原告提起公益诉讼，有肯定说、否定说、折衷说。其中折衷说观点认为，公益诉讼是为了纠正公共性不当行为，而某些不当的公共性行为可能与提起诉讼的人并不存在个人利益关系，因此需要赋予检察机关、社团和普通民众在行政行为损害公共利益时的起诉资格。检察院是法律监督机关，它应当是提起公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。为了防止有的检察院怠于行使职责，公民、法人或其他组织在申请后检察院不提起的，可以以自己名义提起。行政诉讼法修改建议稿中这样规定：公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼11。笔者认为，折衷说立足于现实、权衡利弊，较符合我国实际。但这种观点限制了诉权的直接行使，增加了诉讼环节，降低了对公益保护的效率，不利于公民权利的行使。故，法律应赋予其他主体提起行政公益诉讼的选择权。即公民、法人及其他组织根据自己的意愿在充分考虑自身的条件、风险后果的基础上，自行选择是否向检察机关申请，由检察机关提起诉讼，还是以自己的名义提起诉讼，更为合理一些。如果按照修改稿中的规定，检察院是公民提起公益诉讼前置的必经程序的话，当出现检察院不作为的情况时，又带来了新的问题，也就是说，又必须设置一套新的制约和规范机制，以解决检察院的不作为问题。[page]
四、行政公益诉讼中原告多元化的相关问题
(一)诉权排斥问题
行政公益诉讼的原告范围应该是非常广泛的，即是说享有诉权的主体范围很广，如何协调其诉权的行使，检察机关、行业协会等行使行政公益诉讼的诉权，可否优先于普通公民?笔者认为，“先诉排斥后诉”原理一样适用于公益诉讼。如果对某一案件，先诉没有充分尽到诉讼责任而败诉，致使公共利益未能得到应有的保护，出现败诉后果由社会全体成员(包括后诉方)承担，有失公允的问题，检察院可以提起抗诉来解决。在实践中，“后诉”基于对案件的关注，认为“先诉”未尽到诉讼责任，致使公共利益未能得到应有保护。对生效或未生效判决，经通知“先诉”可以以自己的名义，按诉讼法的一般性程序规定进行上诉、申请再审或请检察院抗诉。
(二)原告诉请私益与公益并存问题
就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害或危及到社会性的公共权益，而不是直接损害原告私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需使用传统的诉讼手段即可处理;赋予公民提起公益诉讼的资格，则原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或是胁迫，而在于希望保护政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。当然，原告请求救济的公共利益可能与其本人有某种利害关系，但此种利害关系一般是间接性的，原告提起诉讼的主要目的乃在于维护社会公益;而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他通过公益诉讼程序一并获得救济。
总之，虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，应该赋予公民、社会团体和国家法律监督机关为社会公益提起诉讼的权力，这是公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察，建立行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现12。[page]
