所谓听证，就是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序制度。
听证制度是现代行政程序法的核心制度。英国普通法中的自然公正原则是西方听证制度最早的法律基础，此后美国“正当法律程序论”又深化了这一法理基础;在大陆法系国家，法治国理论特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供的法理基础。
一般认为，行政程序法的听证制度主要包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论、制作笔录等基本内容;依据不同标准可分为立法听证、执法听证，正式听证、非正式听证等。目前我国所建立的听证制度主要是指行政听证，我国的听证制度是来源于对国外有益行政法制度的借鉴和运用，但它符合并充分体现了我国社会主义宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。由于这一制度被引入行政复议领域时间不长，运用实施尚处于探索阶段，如何使这一程序制度在行政复议中充分发挥作用并予以充实完善，是值得研究的新课题。本文拟以具体法律规定为依据，结合行政复议听证实践，着重分析在行政复议实务中运用听证制度应注意的若干问题。
一、行政复议听证制度的立法背景
我国最早引入听证制度是1996年10月1日施行的行政处罚法。此后，价格法、立法法、行政许可法等法律中也规定了听证制度。这些法律中确立的听证制度主要是立法听证和执法听证。而行政复议听证，既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实际上是与法院审理程序相类似的一种行政复议审理方式，类似于准司法性听证，其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实提供帮助。
行政复议的审理方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度的价值和功能得以实践和发挥的关键。因此，必须创新行政复议的审理方式，借鉴行政争议解决制度的基本程序，提高行政复议办案质量和效率。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)也要求，进一步规范行政复议程序，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。经过反复讨论和征询意见，2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)在行政复议决定程序中作出了关于特别程序——复议听证制度的原则规定，这是行政复议审理方式上具有突破性意义的规定。《复议法实施条例》第三十三条明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。[page]
二、行政复议听证制度的实践效果
自2003年以来，全国各省市、各级政府工作部门都在积极探索行政复议审理方式的改进和完善。其中，黑龙江、海南、云南等省和海关、国土、环保等部门率先对行政复议听证审理方式予以了有益的尝试，并形成了经验总结。在探索和尝试过程中，行政复议机关在理念上把复议听证作为提高行政复议公信力的保障，积极听证、公正裁决;在制度上把复议听证作为提高复议质量的关键，规范听证程序、保证听证效力;在效果上把复议听证作为彻底解决行政争议的突破口，在审理中听证，在听证中调解。
充分发挥行政复议是行政争议当事人之间沟通桥梁的作用，主要通过发挥听证和质证的功能来体现。对行政复议机关来说，行政复议听证首先有助于帮助发现案件事实，在听证中，当事人获得自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，可以就有关案件问题可以当面对质，这对于澄清案件事实，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着重要作用。其次，行政复议听证能在一定程度上克服行政复议案件书面审理的局限性。书面审理是行政复议案件的主要审理方式，但现在的复议案件涉及面广，证据多，各种法律关系相互交织，仅凭书面审查难以掌握案件事实和法律适用情况。在这种新形势下，听证的引入有利于避免复议机关在书面审理和背靠背调查取证存在的缺陷，及时、迅速地查清事实，明确争议焦点，及时合法作出决定。对复议当事人来说，通过听证，使申请人、被申请人、复议机关三方同时参与行政复议，给对立的双方提供了自由陈述意见、进行辩论反驳的机会，当事人通过意见讨论、辩驳和说服，释放了情绪，容易化解作为管理者的政府与作为被管理者的公众之间潜在的对峙状态，并且直接参与、充分表达、平等对话，有助于增进当事人对复议结果的信赖和认同，降低不服行政复议决定提起行政诉讼的比率。行政复议听证强化了复议审理的透明度，方便当事人了解情况，保障行政复议决定的公正，提高行政复议的公信力，有利于行政争议的彻底解决，真正提高行政复议办案质量，实现社会效果和法律效果的统一。
三、完善行政复议听证制度的若干问题
(一)进一步明确行政复议听证的适用范围
1、关于界定行政复议听证范围方式的问题。目前，各地关于行政复议听证范围的界定方式有两种：一种是明示方式，即在相关的规范性文件中明确予以规定，如《安徽省行政复议听证程序规定》、《辽宁省行政复议规定》、《南京市行政复议听证程序规则》等;另一种是暗示方式，即不在相关的规范性文件中明确予以规定，而由行政复议机构在实践中自行掌握，如《广州市行政复议规定》、《山东省行政复议条例》都只是规定行政复议可以采取听证等审查方式，没有涉及到行政复议听证的范围问题。就实践操作来看，行政复议听证范围应当采取明示列举的方式，否则行政复议机关自由裁量余地太大，反不易于案件范围的把握。[page]
2、关于如何界定行政复议听证适用范围的问题。对什么案件可以适用听证的方式进行审理，是行政复议听证中的重要问题。《复议法实施条例》中规定，“对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”因此，行政复议听证应实行有限范围原则，即复议机关实施听证对案件的范围要有必要的限制，否则就会增加不必要的行政成本，降低工作效率。所谓重大、复杂案件，一般包括：(1)涉及人数众多或者群体利益的案件;(2)具有涉外因素的案件，如涉及外国人或者港澳台的案件;(3)社会影响较大的案件，如当事人对立情绪激烈、可能影响社会稳定的案件;(4)案件事实和法律关系复杂、争议较大的案件;(5)行政复议机构认为有必要举行听证的案件。
(二)赋予第三人、被申请人与申请人同等的听证请求权
行政复议听证启动的决定权在行政复议机构，行政复议机构既可以视情况自行决定举行听证，也可以根据相关当事人的要求决定举行听证。因此，这里的问题是哪些当事人可以提出举行行政复议听证的请求。
《行政复议法》第二十二条、《复议法实施条例》第三十三条均只规定申请人可以提出举行行政复议听证的要求。对于被申请人、第三人是否可以要求举行听证，各地做法不尽相同：有的仍沿用行政复议法及实施条例的表述，只强调申请人有听证请求权，回避被申请人和第三人有无相应请求权的问题，实质上是不承认被申请人、第三人有听证请求权，如《盘锦市行政复议听证程序规则》第六条规定：“听证可以依申请人申请或者行政复议机构决定举行。”有的则规定申请人和第三人有听证请求权，不承认被申请人有听证请求权，如《海南省行政复议听证程序规则》第六条规定：“听证可以依申请人或者第三人申请或者行政复议机构决定举行。”有的则明确申请人、被申请人和第三人都有听证请求权，如《南京市行政复议听证程序规则》第四条规定：“行政复议机关具体负责办理行政复议事项的工作机构根据案件审查需要决定是否组织听证。申请人、被申请人、第三人申请听证的，由行政复议机构决定。”
从行政复议法的立法精神上看，被申请人和第三人可以拥有听证请求权。行政复议的启动者是申请人，无申请即无复议，申请人属于行政复议的主动参与者，而第三人和被申请人则属于行政复议的被动参加者，立法者在设计制度时优先考虑申请人的听证请求权是无可非议的，但这并不意味对其他参与者的听证请求权必须一律排除。从申请人、被申请人和第三人的法律地位上看，申请人有听证请求权，第三人一旦参加行政复议，就拥有了与申请人相近似的复议权利，因此，第三人也应当拥有听证请求权;被申请人与申请人的法律地位是对应的，被申请人拥有听证请求权不会对申请人在行政复议中具有的优势地位造成影响，因此，也应当赋予被申请人以听证请求权。从复议听证实践上看，申请人要求听证的居绝大多数，但也有少部分第三人、被申请人主动要求举行听证以更好地维护自身权益、更有力地说服申请人。[page]
(三)建立专家参与制度并扩大行政复议审理的公众参与度
行政复议机构对于重大、疑难案件，可以邀请专家学者参加听证，听取意见。如《哈尔滨市行政复议听证规则》第十一条规定，“行政复议机构可以邀请行政复议专家咨询委员会成员或者其他有关单位以及个人参加听证，听取他们的意见。”这样通过借助外智、吸收社会专业力量，会审重大疑难案件，不但有利于提高办案质量，且有利于消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑。同时，行政复议机构还可以邀请部分人大代表、政协委员及知名度、公信力较高的公众代表旁听行政复议听证会，参与行政复议调查取证过程。公众代表旁听听证会、参与复议调查，一方面增加了复议审理的透明度，充分满足公众的知情权、监督权和参与权，复议机关也能以开放的姿态接受公众监督;另一方面，公众代表参与复议调查听证的过程中，还可以协助复议机关对当事人之间的矛盾进行调解，有利于彻底化解复议当事人之间的行政争议，提高行政复议办案质量。
(四)确定行政复议听证笔录的效力
听证笔录效力问题主要是听证笔录对行政复议决定的约束力问题。关于这一问题主要有两种做法：有的规定听证笔录对行政复议决定具有绝对的约束力，如《广州市行政复议规定》第五十一条第(七)项规定：“行政复议决定应当依据听证笔录作出。”《海南省行政复议听证程序规则》第二十一条规定：“听证笔录及听证认定的事实应当作为行政复议机构审理行政复议案件的依据。”有的规定听证笔录对行政复议决定具有一定的约束力，如《南京市行政复议听证程序规则》第三十条规定：“行政复议机关应当根据听证意见书、听证笔录和相关证据材料，依法拟定行政复议决定。”因为我国行政复议实行被申请人举证原则，被申请人应当提交书面的答复和证据、依据材料，证明具体行政行为合法性和适当性。因此，行政复议机关制作的听证笔录仅仅是双方当事人意见的记录，是帮助行政复议机关听取当事人意见，查清事实的一种证据材料，与其他证据方式不存在相互排斥性，应当作为行政复议机关作出行政复议决定的依据之一，但不能是唯一依据。
(五)明确行政复议听证过程中证据补充和采信的原则
关于听证审查过程中被申请人能否补充证据的问题，复议法实施条例并无规定，《黑龙江省行政复议调查听证规则》第四十七条对被申请人在听证过程中补充证据的条件作出了规定。从行政法“法无授权即禁止”的原则来看，被申请人在复议过程中不得补充证据，即使申请人或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据。此时，鉴于行政复议法第二十二条规定复议机构向有关组织和人员调查情况的前提是申请人提出要求或复议机构认为必要，如果申请人不提出要求或复议机构认为无必要或即使认为有必要但受制于客观条件制约而无法去调查，对被申请人显然是不公正的，因此应当允许被申请人补充证据，这也是行政复议听证审查的必要保障。但是这种补充证据要受到一定的限制，被申请人补充的证据只能是：已经被搜集而暂时不能提供或者申请人提出了具体行政行为时未涉及到新的证据，其他证据是不能补充提供的。因此，在行政复议听证过程中，有下列情形之一的，被申请人经听证主持人同意可以补充相关证据：1、被申请人作出具体行政行为时已经收集，但是因为不可抗拒的事由或者其他正当理由不能提供的;2、申请人或者第三人在听证审查过程中，提出了在被申请人实施行政行为过程中申请人、第三人已经认可、没有提出反驳理由、证据，而在行政复议听证审查过程中又提出了有利于自己的证据或理由时，为明确案件事实被申请人可以补充证据，但不能超出申请人提出的新证据、新理由的范围。[page]
此外，行政复议机构在听证过程中应有权向有关组织和人员调查取证，必要可以委托依法设定的鉴定、勘验机构进行鉴定、勘验，调查取证的内容不得作为维持具体行政行为或者确认具体行政行为合法、有效、适当的证据，但可以作为撤销、变更具体行政行为或者确认原具体行政行为违法、无效或不当的证据。
(六)引进非正式听证，实行双轨制。从国外的行政法理论来看，依据听证规则的严格程度以及是否根据听证笔录作出决定，听证程序可分为正式听证和非正式听证。正式听证是指对于法律规定的必须根据听证的记录制定法规或裁决，行政机关必须依法给予听证机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证，是指行政机关制定法规或作出决定是，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供参考，不须基于记录做成决定的程序。
行政复议听证是类似于准司法性的听证，首先应严格正式听证程序。但正式听证程序虽然内容完整，能够充分保障程序的公正和当事人的权利，但相对而言手续繁多，费时费力。在实践中，行政复议机构可以根据案件情况，采取简便、灵活、多样的方式听证，口头召集当事人，对复议案件中某些存疑证据和事实予以听证质证，当面听取意见，并记录在案。这种非正式听证相对于正式听证，听证程序更加简便，灵活性和适应性更强，有利于缩短行政复议办案时间，提高办案效率。
