矿产资源资产权利缺乏体制保障
——山西与浙商“争利”之辨析(上)
浙江缺煤，浙商密集投资晋煤，有着平衡两省间能源与资金互补关系之效。而本次浙商和山西省的争议，背后是巨大而复杂的利益纠葛，双方争夺的，只不过原本属于国家的矿产资源所有权收益。
矿业权中的“权”仅仅是从事矿业活动的“特许权”，这种权利并不包括相应的矿产资源物质本身的所有权。因此，把有偿取得采矿权?使用权?视为有偿取得了自然资源的国有资产全部产权的理解，在理论上是错误的，在实践上导致国有资产的流失。
聚焦煤炭行业重组(4)时红秀
2009年下半年以来，围绕山西省政府进行煤炭开采行业的兼并重组，社会各界争议热烈。媒体上不乏“严重‘国进民退’”的质疑。而山西省政府方面有研究者用整合后的“煤矿处数”证明说，人们关于“国进民退”的概括是一种“误读”。
山西省与浙商的争议在哪里
实质性的争执，主要发生在进入山西投资煤矿的资本输出大省浙江和山西省政府之间。因为浙江缺煤，浙商密集投资晋煤，有着平衡两省间能源与资金互补关系之效。浙商在山西投资煤矿企业已超过450家，投资总额在500亿元以上，浙籍相关从业人员在10000人以上。山西省的这次行动，不仅影响了浙江省的能源供应，还可能造成因资金链断裂导致的一连串民间投资者的损失。双方都引用国务院或有关部委文件，前者证明自己正当权益受到损害，后者证明自己的根据是国务院及相关部委文件，“师出有名”。
在浙江，有一个“浙商资本投资促进会”出面，对山西省政府在煤炭行业实行重组改革进行交涉。该会认为山西省的做法背离了国务院文件精神，并致函有关方面要求对其合法性、合理性进行审查。山西省政府办公厅已经明确，将派员到杭州研讨煤炭企业重组方案。
山西省对煤炭行业进行的结构调整，均称根据国务院的两份文件进行的。其中的“国发?2005?18号”文(即《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，国务院，2005年6月)提出，要“鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。”并要求从2005年开始，用3—5五年时间形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团。如果按5年计算，今年当是贯彻国务院精神的最后一年，似乎刻不容缓。根据“国函?2006?52号”文(即《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》，国务院，2006年6月15日)的要求，要“尽快完善煤矿准入标准。继续推进煤矿的整顿关闭，规范资源整合，整合后矿井规模不低于30万吨/年，新建矿井规模原则上不低于60万吨/年，回采率不低于国家规定。”[page]
浙商方面发现，在政策鼓励与行政强制之间，山西省政府显然选择了后者。“晋政发?2008?23号”文(即《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，山西省人民政府，2009年4月15日)提出的“通过大型煤矿企业兼并重组中、小煤矿，形成大型煤矿企业为主的办矿体制”，与“国发?2005?18号”文相比，没有顾及现有煤矿布局的区域差异和投资来源的广泛性、投资途径的合法性，实质上是将国家行政引导鼓励政策改为地方行政命令，违背依法行政的要求。在规模要求上，浙商方面发现，与“国函?2006?52号”文相比，“晋政发?2009?10号”文? 即《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，山西省人民政府，2009年4月15日?提出“到2010年底，全省矿井数量控制目标由原来的1500座调整为1000座，兼并重组整合后煤企规模原则上不低于300万吨/年，矿井生产规模原则上不低于90万吨/年”，等于是在短时间内大大超过了国务院批准的合理规模。
总之，浙商方面认为，山西省政府的两个文件不仅与国务院文件相背，还涉嫌违反宪法、物权法、合同法、煤炭法、矿产资源法、公司法、立法等法律。而山西省方面有研究人员引用同样的法律证明山西方面行为合法(“资源权益调整要立足长远——对山西煤炭企业兼并重组若干问题的思考”，《中国经济时报》，2009年11月4日)。
在此争议中，中央政府?及其相关部门?如何行事?由12个部委联合下发的“国土资发?2009?141号”文(即《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》，国土资源部等12部委联合发布，2009年9月28日)指出，要在2010年年底前，按照经批准的进一步推进整合实施方案，全面完成整合工作任务。该文的依据也是国务院的精神，主要是“国办发?2006?108号)”文(即《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》，国务院办公厅，2006年12月31日)的规定，整合范围矿种包括煤、铁、锰、铜、铝等15个重要矿种。可见，国土资源部门似乎对“国”与“民”的进退并不关心。作为行业主管部门，它关心的主要是国务院对煤矿“规模”的要求，以及完成这一要求而制定的“整合”任务能否按期完成。
无利不起早。浙商和山西省如此争议，背后是巨大而复杂的利益纠葛。问题是，这巨大的利益究竟属于谁的呢?本文作者指出，双方争夺的，只不过原本属于国家的矿产资源所有权收益。在当前的矿产资源产权制度框架下，这次“争抢”使长期以来国有资产的巨额流失情况终于得以表现。[page]
国家对矿产资源的资产权利缺乏体制保障
根据宪法，国家是我国矿产资源所有权的唯一主体。根据矿产资源法，政府代表国家行使矿产资源的产权。这种产权与地表的产权相分离，是一种独立的权利。
但有两个问题并没有从体制上进行具体化：第一，国家对矿产资源所有权虽然规定“由国务院行使”，但各级地方政府接受中央政府授权，在当地行使管辖时如何分级行使这种所有权，并没有明确的界定。在政治上，单一制国家的省、市、县甚至乡镇，似乎都“有权”对坐落于本地的自然资源行使产权。
这就与国有土地产权问题一样，法律上明确规定了国家所有权，但由哪一级政府来行使，实际上是模糊的，结果形成了产权收益在上下级政府之间“纵向”的长期争抢。当前中国土地与矿产资源中的种种问题，都离不开这一根源。好在单一制国家，上下级政府之间利益分割毕竟通过命令—控制方式可以解决，形成的格局无非是上级政府更占优势，下级政府只能在信息?统计和报告?上利用优势套取更多的收益。这次山西煤炭开采行业的复杂之处在于，来自民间资本的浙江商人从“横向”加入了争抢行列。一方是政府，一方是民间资本，结局是明摆着的。双方都是对一块没有体现国有产权收益的资源分割。即使是山西省政府一方，若不提资本的逐利本质而扯上“国家利益”，也是不着边际的。
这就是因为第二，国家对于矿产资源所有权，在如今所有税和费收取项目中，都没有得到体现。怎么理解呢?我们知道，围绕矿产资源开发，容易引起矿产资源产权收益“联想”的几个主要税费包括资源税、资源补偿费。按照国务院同意的山西省开展煤炭工业可持续发展试点政策，山西省设立了矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展基金和煤炭可持续发展基金等。资源补偿费标准，按照2007年的政策，由矿产品销售收入的1%提高到3%—6%。其他还有为采煤沉陷区治理和棚户区改造、征收未利用采煤沉陷土地使用税、排污费等。总之，这类费用与国家对矿产资源的所有权也没有关系。
三是煤炭矿业权价款。矿业权包括探矿权和采矿权。矿业权价款是当前最容易引起混乱的一个概念。
长期以来，我国矿山企业因为本来为国有企业，采矿业未向民间资本开放。随着企业改制和行业开放，国有矿产资源为企业无偿占有的问题，即资源类国有资产的保值问题越来越突出。上世纪90年代末，国家先后颁布了设置矿业权及其有偿使用管理法规。2003年8月，山西省就实施了《矿业权公开出让暂行规定》。2006年9月开始，国务院推进矿产资源有偿使用制度改革，当时批复同意了有关部委制定的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》?以下简称《方案》? ，先从煤炭行业开始，选取山西等8个煤炭主产省(区)进行试点。《方案》要求试点省(区)出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。而此前企业无偿占有属于国家出资探明的煤炭探矿权和无偿取得的采矿权也要进行清理，并在严格依据国家有关规定对剩余资源储量评估作价后，缴纳探矿权、采矿权价款。[page]
与无偿取得矿产资源开采权相比，收取矿业权价款的确是矿产资源开采向“有偿”方向迈出了一步。但“有偿”取得“矿产资源使用权”并不包括该资源的所有权。在矿产资源中，矿山开采者取得的，仅仅是其使用期限内?大矿30年、中矿20年、小矿10年?的使用权，而不包括该矿产物质资源的所有权。而且所开采出来的矿产在物质状态上因使用而灭失，那么这种矿物质价格中，就包含有归国家所有的产权。也就是说，关于矿产资源管理的现行法律法规中，探矿权、采矿权的表述说明，矿业权中的“权”仅仅是从事矿业活动的“特许权”，这种权利并不包括相应的矿产资源物质本身的所有权。因此，把有偿取得采矿权?使用权?视为有偿取得了自然资源的国有资产全部产权的理解，在理论上是错误的，在实践上导致国有资产的流失。
?作者单位：国家行政学院经济学部?
