关键词: 集体土地使用权/集体建设用地使用权/流转
内容提要: 集体土地使用制度改革是促使农村土地合理利用，建设社会主义新农村的重要方面。但不规范的流转行为导致大量耕地在所谓的“流转”中被非法占用，退出生产领域。为了规范集体土地使用权流转行为，必须加快有关立法的进程。
随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的不断深入，集体土地建设用地使用权流转问题已成为我国土地使用制度改革所面临的重要课题。但从有关的研究成果和实践情况看，人们对集体土地用地使用权流转的理解和认识比较混乱，甚至存在曲解，致使不少地方打着“集体土地流转”的名义规避现行法律法规，非法占用集体所有的土地，影响了集体土地使用制度改革预期目标的实现。本文拟就集体土地使用权流转中的几个重要问题谈点粗浅看法。
一、集体土地建设用地使用权流转的含义不应作扩大理解
目前，关于集体土地使用权流转的含义，人们在认识和理解上存在较大差异。不少学者在研究集体土地使用权流转问题时未区分建设用地和农业用地，对集体土地使用权流转的客体和主体都作了扩大理解。总的来看主要有两种理解：一种观点认为集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转。前者是指集体土地所有者与建设用地使用者之间的土地使用权流转关系;后者是指土地使用者相互之间的土地使用权流转关系。另一种观点认为集体土地使用权流转仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。笔者赞同后者。从严格意义上讲，土地使用权流转是指集体所有的建设用地使用权在土地用者之间的转移，不应包括发生在土地使用者与土地所有者之间的土地使用权“首次流转”，更不应该将流转的客体扩大到家用地。
虽然“首次流转”和“再次流转”都可以实现土地有偿使用，但两者间有着重要的区别：
(1)所谓的“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离与建设用地使用权的取得实质上属于同一过程，通常会涉及到土地用途的改变和土地利用规划的实施。因此，集体建设用地使用权与所有权分离的前提是政府依法审批。虽然“首次流转”中土地所有者与使用者之间的流转协议，最终还要经人民政府的批准，但这种批准是被动的、形式上的，很难体现审批的真正意图。在政府审批把关不严的情况下，很可能导致大量土地在乡(镇)政府的操作下涌入市场，耕地保护将更加艰难。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的“首次流转”获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。[page]
(2)“首次流转”主要发生在集体土地所有者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率;而“再次流转”是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。
(3)“首次流转”如果监管不力，极易造成土地供给失控，产生严重的社会后果;而“再次流转”比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。
基于上述区别，笔者认为集体建设用地土地使用权流转是指存量建设用地使用权在集体建设用地使用者之间的流转，而不应包括土地所有者与土地使用者之间所谓的首次流转。就像国有土地使用权出让不同于转让，农村土地承包经营中的发包不同于转包一样，它们遵循的是不同的规则，有不同条件和要求。准确界定“流转”的含义，对于我国集体建设用地使用权流转制度的建立，对于未来国家进行土地市场的宏观调控和监管，以及对于土地资源的合理利用与保护，都具有十分重要的意义。
二、集体土地建设用地使用权流转的客体应为现实的建设用地而非规划的建设用地
众所周知，作为集体土地使用权流转客体的建设用地，包括现实的已经被土地使用者合法取得建设用地使用权的土地和已被土地利用总体规划和乡(镇)村建设规划确定为建设用地的土地。由我国土地使用制度改革的目标所决定，作为集体土地建设用地使用权流转客体的应该是前者而不是后者。近年来，不少试点地区都将后者列入集体土地建设用地使用权流转的范围，并以此为主进行流转。以四川省江油市四个镇的试点情况为例：2000年底四个镇土地利用总体规划确定的集体土地建设用地共1414.25公顷。截至2003年6月底，实际已使用集体土地建设用地1120.65公顷，占土地利用总体规划的79.24%;而现已使用的集体建设用地中实际发生流转行为的土地共207.32公顷，仅占已使用集体建设用地的18.5%。 [1]这是一个不容忽视的问题。虽然在规划用途上两者都属于建设用地，但两者间有着重要区别：前者一般是土地使用权主体明确的、现实的建设用地;后者通常是土地使用权主体尚未确定的、可能的建设用地。如果将后者作为集体建设用地使用权流转的对象，以流转的方式来取得建设用地使用权，至少存在以下几个问题：
(一)违反现行法律规定。我国《土地管理法》明确规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。其表明土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地，要变为现实的建设用地，需要经有批准权的人民政府按土地利用年度计划分批次批准;而将规划建设用地使用权作为流转的客体，以流转方式来取得建设用地使用权，实质上是提前用地，扩大建设用地规模，必然会对土地年度利用计划的执行产生巨大的冲击。[page]
(二)耕地保护将更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围，大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收人等口号下，名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下，其结果必然是加快农地向非农业建设用地转化的速度，耕地保护将遇到更大的挑战。实践中，已有相当数量的农业用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多，集体土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收人的措施;有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。 [2]在农民土地权益受到侵害的同时，大量的耕地也变成了建设用地。
(三)在我国现行土地制度下，任何土地使用权流转的法律后果都是土地使用权主体的变更，因此，作为流转对象的土地使用权，应该是由土地使用者依法享有的、权利主体明确的、依法可以流转的土地使用权。规划建设用地尚不具备这些条件，土地使用权在法律上尚未被具体的土地使用者取得，土地使用权主体处于未知状态，将无具体使用权人的土地作为流转的客体，既无法律依据又缺理论基础。
因此，今后国家在立法时应将集体土地使用权流转的对象，限定在存量建设用地使用权的范围，并对流转的对象、范围、条件和程序做出明确的规定，以规范集体土地使用权流转行为;而规划建设用地使用权的取得，则应按土地管理法的规定由有审批权的人民政府审批，批准与否的决定因素应是土地利用总体规划、乡镇村建设规划和土地利用年度计划的要求，而非土地所有者与使用者之间的流转协议。
三、集体建设用地使用权流转的主体应为土地的使用者而非所有者
集体建设用地使用权流转是集体土地使用者之间的交易，无论其采用何种形式，转移的都是土地使用权。在现行土地制度下，集体建设用地使用权与所有权一般都处于分离状态，土地使用权的享有者通常是实际的土地使用者，因此，能够作为集体建设用地使用权流转主体的应该是集体建设用地使用权人和意向土地使用者。实践中，不少地方将集体建设用地使用权主体扩大到土地所有权人，并以规范性文件规定“农民集体所有建设用地的所有权人或使用权人经批准可以采用转让、租赁、抵押或作价入股等形式进行流转”。这种将集体土地所有者作为建设用地使用权流转主体的做法，无疑扩大了流转主体的范围，客观上为违法占用集体土地进行非农建设的行为提供了依据和条件。[page]
首先，集体所有的建设用地，通常是已经政府批准确定给乡(镇)村企、事业单位使用和村民住宅使用的土地。其有具体明确的土地使用权人，他们所享有的土地使用权受法律保护，土地所有者不能随意收回再以流转的方式进入市场;在土地使用权与所有权处于分离状态的情况下，土地所有者(农民集体)无论在法律上还是在事实上都不能成为建设用地使用权流转的主体。其次，目前我国集体土地所有权主体是抽象的、法律上的权利主体，由其作为土地使用权流转的主体客观上难以操作，只能由村委会或集体经济组织代为流转行为。在目前对土地经营管理者缺乏必要监督机制的情况下，土地所有者在土地使用权流转中享有的权益缺乏必要的保证。再次，虽然集体建设用地的所有者是农民集体，但在我国现行土地制度下，集体土地建设用地使用权的取得和变更，从来就不是由土地所有者来决定的。由集体土地所有者作为建设用地使用权流转的主体，实际上是为某些地方政府或其派出公司控制和操作土地流转创造条件。
我国实行集体土地建设用地使用权流转的主要目的是通过市场配置资源，使利用效率较低的集体存量建设用地得到充分、合理的利用。因此，集体土地使用权流转的主体应是建设用地的使用者，而不应该是土地所有权人。
四、集体建设用地使用权流转收益分配关系的主体主要应为土地权利人
集体建设用地使用权流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益。这笔收益如何分配是集体土地使用权流转制度建设中的核心问题，它关系到土地资源配置机制的形成以及集体土地使用权流转的动力。从理论上讲，集体建设用地使用者作为土地使用权人，在自己不能有效利用土地的情况下，将土地使用权再让渡给他人，从中获得了土地收益，其自然是转让收益分配关系的参加者。土地所有者(农民集体)在其土地所有权与使用权分离之后，并未丧失土地所有权，其当然享有土地的收益权，也自然享有土地转让收益分配的参与权，并据此获得应得的收益。因此，集体土地流转收益分配关系的参加者，主要是土地的所有者和土地的使用者。同时，由土地利用的特殊性所决定，土地增值收益的形成，主要是社会经济发展、政府投资、周边环境改善以及规划实施的结果。就此而言，国家也应成为土地流转收益分配的参与者，但其所得的土地收益应以征收土地增值税的形式取得(这属于再分配的范畴)。因此，在集体土地使用权流转中，土地收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家。但从一些地方的试点方案来看，不少地方都将各级地方政府作为集体土地流转收益分配关系的直接参与者。如有的地方要求“收取的土地流转收益及土地增值收益，在土地所有者与镇、区、市人民政府之间按2：5：2：1比例进行分配”。 [3]国土资源部批准的流转试点方案和管理办法，虽然要求“对集体建设用地使用权流转所得的收益要严格按着5：4：1的比例进行分配”， [4]但仍将“集体土地所有者、试点镇、市县政府”作为土地流转收益分配的参加者。诸如此类的分配方式和分配比例，作为试点中的一种探索是可以理解的，但是作为未来制度建设的模式是不可取的。[page]
首先，土地使用权流转是一种交易行为，参与这种交易关系的主体只能是土地的权利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，没有理由参加土地流转收益的分配。即使像有些人所讲的那样政府作为投资者使土地增了值，也是其职责使然，而不应成为参与土地使用权流转收益分配的理由。其次，各级政府参与集体土地使用权流转收益的分配，很可能导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序。据有关调查资料，目前集体土地使用权流转主要是采用乡(镇)政府(或投资公司)将土地使用权收购，并给予经济补偿，再将土地使用权出让(转让)给企业的方式;或者采取土地使用权租赁的方式，先由镇政府、村与农户签协议，再由乡镇政府(公司)与用地单位签协议，基本上是基层政府在操纵主导集体土地使用权的流转。 [5]在这种土地使用权流转过程中，政府所处的地位和所扮演的角色就决定了政府既是集体土地使用权流转的主导者，又是土地使用权流转的受益者，流转的土地越多，其收益越大，其后果可能是我们始料不及的。而国家以税的形式对集体土地使用权流转收益进行调控，可以规范市场秩序保证流转收益的公平分配。
集体土地使用权流转收益的分配，是土地使用权流转机制的核心，也是决定市场能否健康有序发展的关键，关系到集体建设用地的合理利用和耕地保护。因此，土地使用权流转收益分配制度的设计一开始就应建立在公平、合理的基础上，并按市场规则运行。
对此，国家有关部门应予以高度重视，并尽快制定统一的规范性法律文件，对那些重要而具有普遍性的问题做出明确的规定，以引导和规范集体土地使用权流转行为，堵住“流转”掩盖下非法用地的漏洞，保证农村土地市场健康发展和土地资源的合理利用。
注释:
[1]周友贵：《直面“流转”——四川省江油市集体建设用地流转的调查》，载《中国国土资源报》2003年12月4日。
[2]张谋贵：《论我国农村集体土地使用权的流转》，学说连线网(经济论丛/农业经济)，2004年1月17日。
[3]参见《马塘区撸港镇实施细则》，载国土资源部政策法规司等编：《创新与发展》，地质出版社2003年版，第126页。
[4]参见《关于进一步深化农民集体所有建设用地使用权流转试点的若干意见》，载国土资源部政策法规司等编：《创新与发展》，地质出版社2003年版，第152页。
[5]束伟星《群众欢迎，起步规范——对芜湖市人民集体所有建设用地使用权流转试点情况的调查》载国土资源部政策法规司、安徽省国土资源厅、芜湖市国土资源局编：《创新与发展——农民集体所有建设用地使用权流传芜湖试点经验》，地质出版社2003年版，第235页。[page]
