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如何建立土地管理共同责任机制

时间:2011-06-08 15:43 我要评论
针对当前土地管理工作面临的种种困难和矛盾,大家用一家管、大家用来概括目前的土地格局,应该说是比较形象的,对这些问题或者现象,人们也纷纷寄希望于建立土地管理共同

  针对当前土地管理工作面临的种种困难和矛盾,大家用“一家管、大家用”来概括目前的土地格局,应该说是比较形象的,对这些问题或者现象,人们也纷纷寄希望于建立土地管理共同责任机制来遏止土地违法问题,这似乎也是当前土地管理工作的一个必然选择,究其因,土地共同责任机制的本质是土地管理体制的一种改革。因此,如何变革现行管理体制、如何建立土地共同责任机制,则成为人们不得不思考的一个话题。

  1 土地利用面临的主要困难

  总体上看,当前土地执法仍存在不少矛盾和困难,主要表现在以下几个方面:

  1.1 土地决策存在很大的局限性

  我们目前的土地决策基本上沿用计划经济年代的决策模式,土地管理的目的还是局限于解决土地资源短缺问题,所以多年来,土地管理工作一直围绕“一要吃饭、二要建设”的思路来开展保护、保障工作。伴随这一思路,土地规划、计划管理、占补平衡等举措应运而生,这些措施对保护耕地确实发挥了很大作用,但并未能从根本上遏止地方政府违法的冲动,还出现了诸如土地强度不高、土地投入产出、水土流失严重、荒漠化加剧、农地锐减以及酸雨现象突出等问题。因此,应付资源危机的土地决策理念受到新形势的严峻挑战,必须尽快转变到建立以提高土地效益、防止和减少土地污染、改善人居环境、和谐土地公共关系为目标的土地、经济、社会、环境相协调的土地决策体制上来。

  1.2 粗放用地方式尚未根本转变

  长期以来,地方党委、政府的考核主要是以GTP为核心的政绩考核体系,这一考核体系明显缺乏土地元素,导致土地的粗放利用,集约用地和耕地保护责任难以得到有效落实,耕地保护目标任务十分艰巨。

  1.3 土地产权制度不够明晰

  产权制度是经济运行的根本基础,是决定资源配置的基本制度,产权制度决定组织的类型、形式及经济效率高低。因为土地资源有稀缺性,必须合理配置利用,所以决定土地资源使用和交易关系的土地产权制度就成了事关土地配置机制和效率的基本问题和必要条件,支配、决定土地交易的市场主体——个人和法人的产权必须清楚明确,即市场主体必须有土地交易的选择权和决定权,否则它就不是市场主体,无法担任资源配置的主角。发展市场经济,需要明晰的土地产权制度。我国现行集体土地的真正经济主体产权代表缺失,《土地管理法》和《土地承包法》均未作出明确的界定,农民集体土地也未纳入《物权法》都保护范围。这在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有权代表不明确,产权主体的缺位影响了集体土地所有者依法行使权利和维护自身利益,也使得集体成员(农民)难以对抗政府主导下的圈地。

  1.4 区域经济发展规划不够科学

  我国目前尚未制定较为科学的区域经济发展规划,比如不论发达地区还是欠发达地区,不切实际地一味发展工业,不考虑是否利于生产要素的科学、合理和高效配置,更不利于耕地保护。由于目前地方财政收入来源的相对封闭,财政转移支付制度不够完善,不发达地区还不能分享发达地区工业化发展成果,因而不得不走工业化发展道路,产业结构雷同、发展层次低、恶性竞争等问题接踵而至,浪费土地也成为难以避免的事实。受经济区划规划的制约,直接影响了土地规划的编制与实施,如土地规划与其他规划相互不够衔接的问题。从百日行动和我们日常土地执法情况看,大多数基础设施、线性工程用地,在项目论证和规划选址上都比较重视,花的时间也很长,一旦取得规划红线,就已基本上做好动工准备,用地报批工作由于土地规划衔接问题往往很滞后。如一些国家级重点工程,有的已竣工并投入使用多年,土地手续还没有批下来。

  1.5 现行财税体制不尽合理

  自从1994年中央实行了分税制以后,地方政府的财政变的捉襟见肘起来,由于基层政府承担了大量的社会事务,促使基层政府加快推行“以地生财”发展思路,地方财政收入的一半来自土地的收益目前已经成为了一个不争的事实,强大的经济驱动力催生了政府主导的违法用地现象普遍发生。特别是近年来,不少地区采取“开发园区管理带镇街”的模式,一方面积聚大量土地资源,另一方面也确实积聚了大量财力,同时也加快了农地非农化进程。2000年以来,全国范围内掀起的开发区圈地热,为加快工业化进程确实作出了一定贡献,但也引发大量圈占土地及由此产生的诸多社会问题。

  1.6 土地收益分配机制不合理

  土地收益涉及土地租金、土地税费等多个概念,土地收益分配则涉及国民收入的分配和在分配,土地收益分配机制则能够影响到整个宏观经济、微观经济的运行。合理的分配有利于土地的高效配置,不合理的分配机制则有可能严重影响土地利用、配置效率。按照现行供地模式,集体土地只有通过征收后才能出让,而土地出让和收益被基层政府垄断,集体经济组织无法从高额的出让金中获得一定比例的收益,一些集体经济组织为经济利益驱动,往往规避土地审批,擅自通过出租集体土地的方式获得土地收益,引发大量“以租代征”违法用地的发生。

  2 政府及部门在土地管理中存在的突出问题

  由于现行项目管理缺陷,土地部门难以担当耕地保护职责。按照现行项目管理模式,发改部门只管立项,规划部门只管画红线,其他政府部门在项目推进过程中往往一路绿灯,唯独国土部门“从严把关”,国土部门在项目用地上往往陷入孤立,国土部门单独承担耕地保护责任的体制不尽合理,18亿亩耕地“红线”应由多个部门共同承担。应该说,产生上述违法用地的原因是多方面的,但是,我们在工作中也发现,有些基层部门在项目审批中管理不够到位,一定程度上对违法用地也起到了推波助澜的作用。

  2.1 少数职能部门违法违规审批

  主要表现在有些部门违反法律禁止性规定,在实体或程序上违法,或者法律无明确授权,超出授权范围行政。

  一是无权审批而擅自审批的。主要表现为未经国务院同意擅自批准占用基本农田,未经有权政府批准擅自批准设立、规划开发园区等。而根据有关规定,只有中央、省级政府才有权批准设立开发园区,即使现有工业园区扩区也有极其严格的报批程序。但是,从全国百日行动情况看,不少地区依然存在随意创建、扩张园区的问题。

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