建立与健全追偿制度，以保证赔偿义务机关正确地行使追偿权，使有过错的国家机关工作人员合理地承担追偿责任，在国家机关、国家机关工作人员和受害人之间确定一个恰当的合理的平衡点，这对于贯彻实施国家赔偿法，全面推行国家赔偿制度具有重要意义。在本文中笔者欲就追偿制度的几个问题，谈几点自己的粗浅看法，以起到抛砖引玉的作用。
一、追偿制度的性质与历史形成
追偿制度包括行政追偿和刑事追偿，是指国家(赔偿义务机关)向受害人赔偿损失后，依法责令有过错的国家机关工作人员或者受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。追偿对国家而言，是行使追偿权，对受追偿人来说，是承担追偿责任。追偿制度作为国家赔偿法确定的一项具体制度已经成为许多国家立法的通例，并非我国独有。国家赔偿与追偿既有联系又有区别。国家赔偿调整的是国家与受害人之间赔偿与受赔偿的外部关系，目的在于保障受害人能够得到及时的法律救济。追偿调整的则是国家与受追偿人之间求偿与偿还的内部关系，目的在于对受追偿人在经济上实施惩戒，追回国家支付的赔偿费用。
追偿制度的实质就是行政机关代表国家对故意或重大过失的行政人员及受委托的组织和个人的追偿权。追偿权的性质，在国外有代位责任说和自己责任说两种观点。代位责任说认为，公务员对其违法行使职权所造成的损害应负有赔偿责任。因此，国家(赔偿义务机关)如果代其支付损害赔偿时，可以向原实施加害行为的公务员请求偿还。自己责任说认为，公务员不法侵害相对人的合法权益，是违反其职务上的义务，本应自负其责，因此国家向公务员追偿赔偿费用是理所当然的。笔者认为这两种观点并无根本区别，无论哪种说法，都承认追偿是因国家公务员行使职权时有过错或违反职务上的义务造成损害，国家向受害人赔偿损失后，再向有过错或违反职务上义务的国家公务员追还赔偿金。简言之，均为“先赔后追”。如果没有国家的赔偿，追偿也就没有存在的理由。因此，国家赔偿制度是追偿制度产生与存在的前提和基础。追偿权与追偿责任是辩证的统一，二者相辅相成，互相依存。这种关系的基础是国家与受追偿人之间的特别职务关系或委托关系。因此，追偿作为一项权利应当归属于国家人事管理权范畴，是对受追偿人在经济上的一种惩戒，但不具有处罚性质;追偿作为一种责任，是受追偿人向国家承担的一种经济责任，即偿还赔偿金。追偿作为一种制度，是国家赔偿制度的组成部分，那种把追偿视为一种“独立的权利”、“独立的责任”、“独立的制度”的观点，笔者认为是欠妥当的。[page]
追偿制度是与国家赔偿制度直接相关的，是继国家赔偿制度之后建立起来的一种具体制度，是国家赔偿制度发展完善的一个重要体现。大体来说，在本世纪以前，“国家无责任”学说盛行，许多国家实行“主权豁免”原则，国家公务员侵害相对人的合法权益，被认为完全是个人行为，与国家无关，国家不负任何责任。既然国家不负赔偿责任，追偿制度没有存在的理由。但是，这种赔偿制度实行的结果带来许多弊端：(1)国家公务员靠薪俸生活，个人财力有限，往往赔偿不起受害人的损失，因而不利于保护受害人的合法权益;(2)由国家公务员承担损害赔偿责任，将直接影响其执行公务的积极性、主动性，导致当一天和尚撞一天钟、多一事不如少一事等敷衍塞责现象的发生，从而使国家工作效率和社会效益受到损失;(3)国家公务员执行公务，受益者应当是国家、社会和全体公民而不是公务员个人，因而由公务员个人承担损害赔偿责任也不符合公平原则。鉴于上述情况，在十九世纪末和本世纪初，一些国家开始制定国家赔偿法，由国家作为赔偿责任的主体，建立起国家赔偿制度，但作为国家赔偿制度有机组成部分的追偿制度尚未健全与完善。而另有一些国家则建立起双重责任主体的赔偿制度：即由国家和公务员分担赔偿责任的国家赔偿制度。在这种制度下，公务员在执行公务中因本身严重过错(故意或重大过失)导致的损害则由本人负赔偿责任。这种赔偿制度的积极意义在于促使公务员在执行公务中加强责任感，克尽职责，慎重行使职权，防止权力滥用和违法乱纪行为发生。但它的消极方面在于不利于保护受害人的合法权益，因为公务员个人的收入、财力有限，使受害人遭受的损害得不到及时的法律救济。因此，这种双重责任主体的赔偿制度并没有普遍实行起来。到了本世纪中期，许多国家相继实行国家赔偿加追偿的赔偿制度。在这种制度下，国家公务员在执行公务中造成的损害无论是一般过错还是重大过错，一律由国家先行赔偿，国家赔偿后再根据公务员个人过错情况，向其追偿适当的赔偿金额。于是追偿制度应国家赔偿制度的建立而诞生了。
我国追偿制度的确立与其他国家相比比较滞后，这是由于我国赔偿制度建立较晚的缘故。我国最早规定国家赔偿责任的法律文件是1954年1月颁布的《海港管理暂行条例》。其中规定“港务局如无任何法令根据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权”。(20条);1954年宪法规定“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”(97条);1982年宪法规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”(41条)，接着1986年的“治安管理处罚条例”(42条)、1987年的“民法通则”(121条)也都相继规定了国家赔偿责任。但这些法律都未规定有过错的国家工作人员应承担的追偿责任。1989年的《行政诉讼法》在确定国家赔偿责任的基础上首次提出有过错的行政机关工作人员应当承担追偿责任(68条)。继此之后于1994年5月《国家赔偿法》诞生，该法第14条和第24条分别对行政追偿和刑事追偿作了明确规定，至此我国的国家赔偿制度附带着追偿制度算是正式建立起来了。[page]
二、追偿责任的构成要件
追偿责任的构成要件，即行使追偿权的条件，应当具备两个要件：一是一般要件。二是实质要件。
一般要件在多数国家立法中是指追偿责任或追偿权必须以国家赔偿责任的成立为前提条件。这个要件包括以下三方面的内容：一是国家工作人员在执行公务中因违法或违反职务上的义务侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害;二是该工作人员执行公务的行为与损害事实之间必须存在因果关系;三是国家(赔偿义务机关)必须已经向受害人支付了赔偿金。在国家未赔偿之前，追偿责任或追偿权是不存在的。国家赔偿可以根据行政赔偿协议程序的协议书，也可以根据人民法院的调解或判决。不论根据什么，只要国家赔偿后，赔偿义务机关便可行使追偿权，执行公务的国家工作人员即可承担相应的追偿责任。
一般要件虽然是构成追偿责任的前提条件，但并非国家赔偿后对一切相应的工作人员不问青红皂白，有无过错或过错大小，一律追究追偿责任。对那些在公务活动中无个人过错的工作人员，国家赔偿后，一般不再追究工作人员的个人责任。例如，国家工作人员执行上级或所在机关的违法或不当的决定、指示、命令以及其他具体行为导致公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害，该机关履行赔偿义务后，因其工作人员无个人过错，就不能对其工作人员进行追偿。因此，一项具体的追偿责任的构成，除具备一般要件外，还必须具备实质要件。
实质要件在许多国家立法中是指国家公务员在执行公务中因“故意或重大过失”损害他人的合法权益，国家对受害人进行赔偿后，对有个人过错的公务员要实行追偿，即追回国家支付的赔偿费用。在这里“故意或重大过失”就是构成追偿责任的实质要件。我国在立法中也无例外。在《行政诉讼法》和《国家赔偿法》中也是将“故意或重大过失”致害，作为确认追偿责任的实质性要件。
所谓“故意”，是指国家工作人员在执行公务中的一种心理状态，即行为人已经预见到自己的行为必将产生损害他人权益的后果，但行为人主观上希望或者放任损害结果的发生。例如，以殴打等暴力行为或者非法使用武器、警械造成公民身体致伤致残或死亡的，均为故意加害行为。作为国家公职人员在执行公务中故意加害他人，性质恶劣、情节严重，为法律所不容，除必须责令其承担追偿责任外，还要给予严厉的行政处分，构成犯罪的，一定要追究刑事责任，决不能以追偿责任代替行政责任和刑事责任。
因为识别“故意”行为的标准较为明显，所以学术界对此并无争议。至于如何识别“重大过失”，学术界尚有不同意见，归纳起来，主要有四种：第一种观点认为，“重大过失”是指某种行为对社会造成的危害，就连一般公民都能预见到并能避免危害结果的发生，但作为国家工作人员却不如一般公民，竟然未预见到危害结果也未防止危害结果的发生。第二种观点认为，“重大过失”是指国家工作人员非但未能达到其职务上所要求的特别注意标准，而且连一般公民所应具有的注意标准都未达到，因而未能预见到行为的危害或避免危害的发生。第三种观点认为，“重大过失”是指国家工作人员在公务活动中不仅忽视了实体法规范，而且也忽视了程序法规范，即工作人员的行为完全脱离了法制轨道，因而未预见到行为的危害或避免危害结果的发生。第四种观点认为，“重大过失”是指国家工作人员的公务行为极为明显地违法并造成他人受害，即使一个具有普通法律常识的人都不至于造成危害，而作为国家工作人员对公务行为标准的掌握和本人的注意程度竟不如普通的公民。[page]
上述观点虽然有些差异，但都大同小异，对“重大过失”的认定，均有参考价值，随着学术交流和研讨的广泛深入，学术界将能取得共识。笔者认为，构成追偿责任的“重大过失”是一种公务行为，不同于刑法上的“过失”和民法上的“过错”行为。公务行为的“重大过失”比非公务行为的“过失”应当有更严格的限定。因此，判断公务行为的“重大过失”应当掌握两条标准：一是法律、法规要求对某种公务行为在特定情况下的注意标准。例如，行政上的拘留、劳动教养，刑事上的侦查、批捕、提起公诉、审判以及监改等具体行为，法律、法规都有严格的规定和要求，执行这些公务的人员必须把握标准，严格依法办事。二是国家工作人员在执行公务中自身的注意程度，是否做到克尽职责、慎重行使职权，还是吊儿郎当，马马虎虎，敷衍塞责。只有把这两个标准结合起来考虑，才能对公务行为是否有“重大过失”作出正确的判断。
应当指出，刑事追偿作为国家追偿的一种，在理论上自然应当符合上述追偿责任成立的要件，但是司法机关工作的特点，特别是刑事诉讼的特点，是准确及时地查明犯罪事实，正确地适用法律，惩罚犯罪分子。加上刑事案件本身具有客观复杂性，即使司法人员主观上积极努力工作，克尽职责，也难免发生对事实认定的错误和适用法律的不当而造成错案，损害他人的合法权益。因此，许多国家对刑事追偿责任的范围仅限制在：(1)有刑讯逼供、殴打等暴力行为或者违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的;(2)在处理案件中有贪污受贿、循私舞弊、枉法裁判行为的。可见，构成刑事追偿责任要件的“故意或重大过失”仅限于上述两条，而对于工作中一般错误造成的损害，国家赔偿后则不追究司法工作人员的个人责任。
对有“重大过失”的国家工作人员，除依法承担追偿责任外，有关机关还应当依法给予行政处分，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
三、进一步完善我国追偿制度的两点思考
(一)要明确规定追偿额
我国《行政诉讼法》第68条第二款“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或全部赔偿费用。”《国家赔偿法》第14条第一款“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”第24条“赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：(一)有本法第15条第(4)、(5)项规定情形的;(二)在处理案件中有贪污受贿，循私舞弊，枉法裁判行为的。”《国家赔偿法》第15条第(4)项规定：“刑讯逼供或者以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。”第(5)项规定：“违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”这些规定都只说明了对因故意或重大过失致害的国家工作人员，国家赔偿后可向其追偿部分或全部的赔偿费用，而没有确定一个最高追偿额的限度。这个规定在实践中难免产生下列问题：一是由于追偿部分或全部赔偿费用幅度过大，缺乏一个明确的量化标准，在实际适用中不好把握，只能由赔偿义务机关酌情自由裁量。这样最容易受到不相干因素的干扰，会出现相同情况不同对待，不同情况相同对待等忽高忽低的不合理现象，使追偿制度起不到应有的积极作用。二是追偿全部赔偿费用也有些过高，在实践中难以兑现。我国的国家工作人员仍然实行低薪制，个人收入、财力有限，偿还不起全部赔偿费用，那么法律的规定在很大程度上成为徒具形式。因此，笔者认为，根据我国目前实行低薪制的现实，对追偿额应当确定一个实事求是的，恰当的最高数额限度。这样既可以保证赔偿义务机关正确行使追偿权，防止追偿权的滥用;也可以保证受追偿人家庭生活正常化，不至于造成追偿后生活穷困潦倒。许多国家对追偿一般都规定一个最高数额限度。如前苏联和罗马尼亚等国家均规定追偿标准不超过受追偿人三个月工资的总和，这个经验笔者认为值得借鉴。当然，并不是讲我们也把追偿标准定为不超过三个月工资的总和，但是从我国的实际出发，确定一个追偿金额标准是大有益处的。[page]
(二)要规定追偿程序和时效
我国《国家赔偿法》对追偿程度未作规定，这也是一个不小的缺陷。笔者认为追偿也应当遵循一定的法律程序，如果没有法定程序，追偿权的行使容易脱轨，铸成错误，有损于受追偿人的利益。根据外国的经验和我们的实际操作，追偿程序应包括下列内容：第一，国家赔偿后，赔偿义务机关对受追偿人的故意或重大过失应当负有举证责任，即根据充分证据确定追偿责任，使受追偿人心服口服地承担追偿责任。第二，赔偿义务机关与受追偿人可以就追偿金额、结付方式、期限及其他事项共同协商，达成协议。协议一经形成，具有法律效力，对双方均有约束力。在协商过程中，赔偿义务机关可根据受追偿人的申请，酌情减免追偿金额。先行协议原则是我国一贯的立法精神，笔者认为应将协议程序作为追偿的必经程序，以有利于增强赔偿义务机关和受追偿人之间的团结，避免矛盾激化，维护社会秩序的稳定。第三，如果协商不成，赔偿义务机关有权就追偿金额、偿还方式、期限及其他有关事项作出追偿决定。第四，受追偿人对追偿决定有异议的，可以申请法律救济。对救济途径学术界有两种主张：一种主张认为，追偿对受追偿人的利益有较大影响，受追偿人对追偿决定不服，可以请求司法诉讼程序保护其利益，以确保追偿制度的公平合理。外国立法也有规定，追偿人或被追偿人就追偿事项可以提起诉讼。另一种主张则认为，追偿乃属于国家机关内部行为，受追偿人对追偿决定不服，可以向赔偿义务机关的上一级机关申请复议，不宜提起司法诉讼，笔者认为，从我国实际情况出发，参照行政诉讼不受理内部行政行为提起的诉讼案件，对追偿争议不必通过司法诉讼程序处理，可以由被追偿人向赔偿义务机关的上一级机关申请复议予以解决。
追偿制度应当增加追偿时效的规定，有了追偿时效，就能促使赔偿义务机关在国家赔偿后及时地行使追偿权，保证受追偿人及时偿还追偿金，以避免追偿久拖不决，时过境迁，举证困难，使公务关系难于稳定。许多国家对追偿时效都有规定，有的为一年，有的为二年。我国对追偿时效也应当加以明确规定，使追偿制度尽快完善起来。
