【摘要】农村宅基地是农村土地的重要组成部分,宅基地使用权是农民最基本的财产权利之一。但长期以来,我国法律一直限制宅基地使用权直接进入市场流转,以致形成典型的城乡建设用地双轨制:建设用地使用权可以堂而皇之地入市流转,而宅基地使用权只能通过“隐形市场”自发流转。建立在人口不流动的自然经济假设基础之上的宅基地流转制度已不适应我国社会主义市场经济发展的要求,开禁宅基地使用权流转已势在必行。
【关键词】 开禁 宅基地使用权 流转
一、问题的提出
长期以来,我国法律一直限制宅基地使用权的流转。《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该法第62条规定;“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”该法第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”《担保法》第37条也规定:“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。”此外,我国法律虽未禁止农村房屋的转让,但农村住宅的流转却受到了国家政策的严格限制。《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)规定:“农民住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月21 日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第10款规定:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”由此可见,不仅宅基地使用权的单独流转为国家法律所禁止,就是农民拥有所有权的房屋的移转也遭遇法律、政策障碍。
在物权法制定的过程中,对于是否开禁宅基地使用权流转,专家、学者众说纷纭,莫衷一是,立法机关也是难以取舍。《物权法草案》(征求意见稿)第162条曾规定:“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户依照前款规定转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地。”该草案是严格限制宅基地使用权的流转的,即宅基地使用权的流转必须同时具备下列条件:只能与房屋一起转让;必须经本集体同意;转让的对象只限于本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户,不能转让给城镇居民;转让宅基地使用权的不得再分配宅基地。于2007年10月1日正式施行的《中华人民共和国物权法》虽然删除了物权法草案禁止宅基地使用权流转的相关规定,但也并未开禁宅基地使用权的流转,而只是规定“宅基地使用权的取得、行使、和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。 立法者称“关于宅基地使用权的转让和抵押能否放开的问题,考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围来看,现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策,并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地,物权法草案规定,‘宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定’”。
今年十七届三中全会召开前夕,有关宅基地使用权的流转问题又引起了专家、学者的热议,但根据之后的《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),可以流转的仅仅是“土地承包经营权”,并且流转的主体局限于“农民”。《决定》同时指出,土地承包经营权流转“不得改变土地集体所有制性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,又要求“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农民宅基地用益物权。”
综上所述,进一步探讨宅基地使用权流转问题,对于推进农村改革,进一步深化土地的市场化改革、规范土地市场秩序具有重要意义。
二、开禁宅基地使用权流转前瞻
1、市场经济的发展突破了计划体制的束缚
经济体制改革前,我国处在计划体制之下,土地作为生产要素主要是通过政府划拨的方式来参与生产。在城市中,土地作为一种国家拥有的生产要素在国有单位中进行分配和使用,这种配置权通常掌握在市、县政府手中;在农村地区,集体的农业用地由集体共同耕种,集体建设用地的配置权通常掌握在大队或生产队手中,但是将农业用地转为建设用地,需要经过公社或县级政府的同意。
经济基础的改变要求法律制度的变革。市场经济是以市场作为社会资源配置基本手段的经济形态,它要求将一切生产和生活要素都纳入市场的调控,土地作为一种最基本的生产和生活要素自然也不能例外。土地归属的明确和法律对这种归属的保护,使土地关系处于相对稳定的状态。但是,这种稳定并不是法律所追求的终极价值。“排他权的创设是资源有效率地使用的必要条件,但并非是充分条件:这种权利必须是可以转让的”。为了实现对土地利用的最大化,建立合适的流通体制是必然的选择。“法律体系的目标之一就是建立清晰的权利界限,使权利能够在此基础上通过市场转移与重新组合。”目前,城镇国有土地市场已比较完备,建设用地使用权具有充分的流通性;农村土地承包经营权的流通性也已得到了法律的肯认,土地承包经营权的市场化改革渐趋高涨。然而,农村宅基地市场作为土地市场不可分割的一部分,却因国家法律、政策对宅基地使用权流转的严格限制,只能作为非法的“隐形市场”而存在。随着我国社会主义市场经济的不断完善与成熟,财产权的观念已经深入人心,宅基地使用权的财产属性不断地得到显化,宅基地市场的建立和完善已成为不可逆转的时代发展趋势。
2、户籍制度改革为农民的自由迁移创造了条件
多年来的城乡不平衡发展,使“二元结构”成为我国经济社会的突出特征。该结构妄图人为地割裂城乡之间的天然联系,是一种高度整合的、僵化的社会结构,它保持了社会的高度同质性,限制了人口流动和社会分化。户籍制度与城乡二元结构是一对双胞胎:户籍制度造就了城乡二元结构,城乡二元结构固化了户籍制度。我国城乡二元结构的确立和维系,正是以严格的户籍管理制度为基础的。我国50年代初出台的城乡户籍管理制度从一开始就不鼓励农村人口向城市的自由流动。1956-1957年,国务院曾先后三次发布指示或通知,要求防止农村人口盲目外流。从60年代开始,限制人口自由流动尤其是农村人口向城市的自由流动成为户籍管理的核心。1964年国务院批转的公安部关于户口迁移的文件中强调两个“严加限制”,即由农村迁往城镇的户口要严加限制,由城市迁往农村的户口也要严加限制。此后,城市户口与社会保障挂钩,有城市户口就能在食品供应、上学、就业、住房等方面享有福利。而且,农民原则上不能在城镇购买、修建住宅。国务院1983年的城乡环境保护部《城镇个人建造住宅管理办法》中规定:“凡在城镇有正式户口,住房确有困难的居民和职工,都可以申请建造住宅;但夫妇一方在农村的,一般不得申请在城镇建筑住宅……”如此严重的城乡壁垒是怕农户的“农转非”增加国家的“福利性”分配负担。那些“离土不离乡,进厂不进城”的农民工尽管常年在城市就业、居住,但他们没有城市户口,不能享受城市居民所享有的社会保障,导致他们不愿意放弃土地。于是大量的农地被搁荒,宅基地和房屋被闲置。[page]
这种不合理的户籍制度早已受到社会各界的强烈批评。自1985年起,公安部便开始起草户籍法,虽然这部法律一直“犹抱琵琶半遮面”,但它的最终出台和对现行城乡分立的旧户籍制度的改革已经可以预期。目前,中国各地正陆续推进新一轮户籍管理制度改革,各种为农民身份限制松绑的新办法、新举措层出不穷。2004年中央一号文件即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》认为进城就业的农民工已成为产业工人的重要组成部分。“意见”明确要求改革大中城市户籍制度,放宽农民进城就业和定居的条件。户籍制度改革的核心是赋予人们迁徙的自由,消除城镇居民与农民的身份差别。农民可以举家迁入城市,不用像现在一样“离土不离乡”,每年都形成巨大的民工潮;城市居民也可以自由去农村寻求发展机会,带动农村和小城镇的工业化。
3、“新农村建设”为统筹城乡发展指明了方向
2005年12月31日,中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。文件认为“三农”问题已经成为当前中国经济和社会和谐发展的主要矛盾之一,提出建设社会主义新农村是解决这一矛盾的主要办法。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的美景——“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。“新农村建设”的提出,表明了决策层要根本解决我国“三农”问题的坚定决心。近几年,中央连续下发几个“一号文件”,已经让人们看到政府在解决“三农”问题上的实际努力,农民得到了部分实惠。但是,光在“少取”上下工夫,不足以彻底解决“三农”问题。农民这几年的日子是好过了些,但城乡差距依然很大,2005年城乡居民收入差距达到3.22∶1,而且近年来呈扩大趋势。因此,如果继续关闭农村要素市场,限制农村宅基地和房屋产权的流转,维持城乡二元化的房地产管理体制和运行模式,要实现这样一幅令人神往的“新农村美景”,无异于痴人说梦。因为,早在300多年前,英国著名经济学家威廉﹒配第就曾意味深长地把土地称作“财富之母”。家庭承包责任制的实施和国有土地使用制度的改革充分印证了这一点。宅基地使用权流转是缩小城乡差距、建立和谐社会的重大举措,将具有身份依附性的福利性的集体土地使用权变成可以自由流转的资产,让农村住宅自由上市交易,使农民彻底挣脱土地的束缚,是解决“三农”问题的治本之策。
三、结论
在市场化进程中积极推进城市化,是我国现代化的客观要求和必然选择。建立在人口不流动的自然经济假设基础之上的宅基地使用权流转制度已不适应我国社会主义市场经济发展的要求,现行的限制宅基地使用权流转的法律规范使得农民的宅基地和房屋在法律上成为一种“死产”。然而,市场这只无形的手不会因其制度的不健全而不对其发生作用,事实上,农村房地产作为整个房地产市场的一个部分,终究要受到市场的影响。人为的阻隔市场不仅不能达到预期效果,反而会催生宅基地使用权自发流转的“隐形市场”,而且会愈演愈烈。宅基地使用权流转已成为一种时代潮流,不可逆转,农宅入市的时机已基本成熟.
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