各县（市、区）委、人民政府，高新区、科创区、经开区、农科区、仙海区党工委、管委会，科学城办事处党委、办事处，市级各部门：
按照省委省政府的安排部署，我市从2002年开始化解乡村不良债务工作。当年，市委、市政府发出了《关于化解乡村不良债务工作的意见》（绵委发[2002]7号），明确了化债工作的指导思想、目标任务、政策措施和组织领导，起到了较好的指导作用，各地要继续认真贯彻落实。为了进一步做好新形势下的化债工作，现提出以下意见，请各级、各部门结合实际，认真贯彻落实。
一、充分认识乡村负债的严峻形势，增强紧迫感和责任感
2002年以来，我市化解乡村不良债务工作取得了一定成效，部分县（市、区）债务额较2001年底有所降低。但必须看到，我市乡村负债面宽量大，债务总额和负债面均在全省排位靠前，且呈增长的态势，全省负债额最大的乡和镇均在我市。乡村负债引发的一系列矛盾已成为困扰乡镇和农村基层干部的一大突出问题，严重制约了农业和农村经济的可持续发展，加剧了干群矛盾，影响了基层政权的正常运转和农村社会稳定，挫伤了基层干部的工作积极性，已到了非解决不可的地步。
化解乡村不良债务是省委、省政府审时度势，从政治高度和发展大局作出的战略决策，各级、各部门要充分认识其必要性和紧迫性。在当前形势下，积极推进化债工作是实践“三个代表”重要思想、全面树立科学发展观的重要内容；是整顿农村经济秩序、加快经济社会发展的迫切需要；是巩固农村税费改革成果、全面深化各项配套改革的关键措施；是加强党的执政能力建设、密切党群干群关系的重要途径，事关改革、发展、稳定大局。要克服畏难情绪和等靠要思想，牢固树立减债就是政绩的理念，增强紧迫感和责任感，积极想办法、谋思路，创造性地做好化债工作。
二、摸清底数，锁定债务，落实化债目标任务
（一）审核债务，摸清家底。各乡镇要成立债务审核认证组，对2001年审计锁定后的债权、债务增减变动情况进行逐项、逐笔核查落实，再交乡镇党委、政府集体讨论，复核认定，党政一把手签字认可后汇总上报。由各县（市、区）财政局牵头，抽调相关人员组织专项抽查，抽查面每年不低于 30％的乡镇，三年内全部审核完毕。对因工作原因造成的错报、漏报、重报给予及时更正，对人为造成的数据失实、瞒报、虚报等弄虚作假行为要追究纪律责任。
在审核债务过程中要注意统一清理口径、明确统计范围、规范核查方法，确保债权债务定性准确、主体清楚。对乡村经济组织的经营行为、事业单位的部门行为所形成的负债不能作为乡村负债，不能把某项工作的经费缺口统计为负债，不能简单地把工程造价统计为工程负债额。总之要剔除虚假债务，确保统计口径一致、范围统一、数据准确可靠。
（二）锁定债务，建立台帐。对此次清理和核实后的债权债务由各级党政一把手签字上报，分类登记造册，锁定债务，作为今后考核化债工作的依据。各级化债办以此建立统计台帐，实行微机联网，对化债工作实施经常性监控。
（三）明确化债总体目标任务。鉴于我市乡村负债额度较大，有必要对原定目标任务进行适度调整。以此次审核锁定债务为计算基数，从2005年起，负债额在500万元以下的乡镇，按年均20％的比例化解，500?1000万元的按年均15％化解，1000?2000万元的按年均10％化解，2000万元以上的按年均8％化解。从2005年起未经县（市、区）政府批准，乡镇一律不得新增债务。
（四）将化债工作纳入目标管理。从2005年起，市、县两级要将化债工作纳入年度目标管理。市化债办根据全市化债工作的总体目标， 综合考虑各县（市、区）的负债额度和偿债能力，分县下达化债工作的总体目标和年度目标。各县（市、区）要按照市上的要求，明确各乡镇的总体目标和年度计划。每年初进行任务分解落实，年中进行检查督促，年末逗硬考核，兑现奖惩，并将全年目标任务完成情况汇总上报市委、市政府。
（五）制定化债方案。乡镇要根据上级下达的总体目标和年度计划，综合考虑自身债务构成、债务特点、偿债能力等因素，制定切实可行的化债方案。化债方案必须保持严肃性，一经制定不得随意变更，不得因人员变迁而终止执行。
三、完善政策措施，切实做好化债工作
（一）回收债权。目前我市乡村两级还有大量的债权未回收，特别是农业税尾欠和农村合作基金会借款。各级政府要制定政策，明确责任，落实任务，针对不同情况采取不同措施催收。对党员、干部的各类欠款要首先清理，限期偿还。对有能力缴纳属于农村税费改革以来符合政策规定的农业税及附加尾欠，要做好群众工作，认真解决好遗留问题，稳妥催收。对原农村合作基金会的债权要加大依法催收的力度。对财政拨款单位的职工欠款和个人占用的公款，要限期一次性收回，对一次性偿还有困难的分期从工资中扣回。回收债权的资金要专户储存、专户管理，只能用于还债，不准挪作他用。
（二）盘活资产。结合此次乡镇债权债务清理，一并对乡镇所有的资产（包括财产、物资、资源等）进行全面的清理盘点，分类登记造册，实行乡镇所有、由县统管的办法，采取统一评估，公开拍卖、租赁、承包等形式，盘活存量资产；对政府公共设施所有权和经营权实行有偿转让；由财政或集体经济组织投资修建的干部和教师住房，原则上应按已出台的房改政策实行房改。规范乡镇车辆配备，农业乡镇原则上不配小汽车，非农业产值超过农业产值的乡镇可保留必要的工作用车，具体配备标准由县财政局统一核定，报县（市、区）政府批准，多余的车辆统一拍卖，回收资金专项用于清偿债务。
（三）核销。对 2002 年底以前市、县两级财政有偿扶持项目所形成的债务，可向上级财政申请豁免，待审查批准后予以核销。乡镇过去欠县级部门的有关费用和集资可向化债办提出豁免申请，由化债办与有关部门协商后予以处置。对债权人消亡或债权人主动放弃的债务，按有关程序予以核销。
（四）降息。政府向社会和个人的高息借（欠）款必须降息，所有借（欠）款利息不得超过国家合法金融机构现行贷款利率。政府向社会与个人的高息借（欠）款降息后可与债权人协商采取“先还本后付息”、“还本不付息”、“停息挂帐”等办法重新签订还款协议。对所有借（欠）款严格实行本息分离，不准将利息转本金。
（五）剥离。乡镇政府兴办的企业或以政府名义为其担保贷款形成的债务，企业仍正常生产经营的，改制为民营企业并将相应债权债务依法划转给企业，由企业负债偿还；企业已合并转制的，由接收企业承担；企业已关停或亏损严重的依法进行破产清偿。
（六）转帐抵帐。在化债过程中要充分利用好乡镇与单位、单位与个人、乡镇与个人之间存在的三角甚至多角债权债务关系，通过不同债权、债务人之间的转帐、抵帐，化繁为简，解开债务网。同为政府或集体经济组织债权人和债务人的，实行债权债务相抵；也可经债权债务人同意将政府或集体债权转让给债务人清收，重新具备手续。财政拨款单位之间形成的三角债务，由乡镇财政所负责清理，跨乡镇的由县财政局负责清理。
（七）项目补贴。对过去乡村超前建设的教育、卫生、交通、广播、农业、林业、水利等公益性、基础性项目形成的负债，可用市、县部门安排的相关资金偿还；市级各部门要千方百计帮助县（市、区）、乡镇向上争取资金，用于偿还过去超前建设的负债。
（八）财政统筹。要加大财政预算内外资金统筹力度，乡镇财政要从预算中安排一定资金设置专门科目用于还债。在乡镇债务彻底化解之前，县（市、区）、乡镇两级财政每年必须按预算收入增长部分不低于 30％、预算外收入不低于15％的比例统筹用于还债。其中，乡镇财政统筹资金直接进入还债专户，县（市、区）财政统筹资金主要用于负债沉重的乡镇化债补助。各级政府要加强预算内外资金综合管理，严格控制各项支出，确保当年财政收支平衡。要完善乡镇财政体制，增强乡镇财政活力，加大对乡镇的转移支付力度，增加乡镇可支配财力和还债能力。
（九）发展经济。要把化解乡村不良债务的根本出路放在发展经济、壮大财政实力上。各地要紧紧围绕农民增收、企业增效、财政增税的目标，调整农业结构，推进农业产业化，加快农村城镇化进程，繁荣和发展农村二、三产业，夯实乡镇经济基础，培植新兴财源。村集体经济组织要加强集体资产管理，盘活存量，组织好集体机动地、“四荒地”发包，以增加收入偿还债务。
四、控制源头，坚决遏制新的债务产生
（一）规范政府行为，严格实行“十不准”。
1、不准乡镇再发生新的债务，乡镇举债权上收到县（市、区）政府。确需举债的，必须经县化债办审核，县（市、区）政府同意；
2、不准乡镇政府直接投资办企业和为企业或个人贷款提供担保和抵押；
3、不准超越财力兴建各类工程，特别是“政绩工程”、“形象工程”；
4、不准举债发放职工工资和解决公用经费不足，乡镇财政不能保障工资发放和政权运转的，由县（市、区）财政转移支付解决；
5、不准乡镇政府在没有税源的情况下采取不正当手段虚增财政收入；
6、不准向乡镇超税源下达税收指令性任务，乡镇不得借款垫缴税费；
7、不准要求乡镇政府安排项目配套资金，如确需配套的，由县（市、区）财政统筹调剂；
8、不准铺张浪费和随意增加弹性支出；
9、不准有债务的乡镇修建办公楼和购置非生产性设备；
10、不准违反有关规定举办增加农民负担的评比和达标升级活动。对违反上述规定而发生新债务的，追究有关人员的责任。市纪委和市监察局根据有关规定制定责任追究办法。
（二）改革财政管理方式，确保乡镇基本支出需要。从2005年起，在部分县（区）试行“乡财乡用县管”改革，即乡镇预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变，以乡镇为独立核算单位，实行“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能，以杜绝乡镇乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债的现象发生。要进一步调整和完善乡镇财政体制，实行县乡经费支出基本标准统一，以保障基层政权运转的基本支出，确保乡镇财政增收部分用于消化债务。
（三）深化乡镇机构和干部人事制度改革，减少财政供养人口。这是化解乡村不良债务的重要措施。各地要不断探索深化乡镇机构改革的新路子，优化乡村行政区划；转变政府职能，科学设置乡镇机构、编制、领导职数；深化事业机构改革，大幅度精减财政供养人员；要按照办学规模与效益相结合的原则，优化教育资源，合理调整中小学布局，科学核定农村中小学教职工编制。今后，除转业军人安置外，县（市、区）不得向乡镇下达指令性人员安置指标，“谁安置谁出钱”。乡镇超编进人财政不核拨经费，精简机构和人员节省的经费留归乡镇。
（四）量力而行，从严控制基本建设项目。乡村进行基本建设必须实行严格的项目审批制度。今后，除抗旱防洪等特殊情况外，坚决不准举债新开工建设项目。生产性建设项目坚持按市场机制运作，由市场主体投资建设。必须由政府投资的公益性建设项目要有足够的自有资金，并报县（市、区）财政局审核，县（市、区）级政府批准后方能开工建设，不准采取垫支等手段造成既成事实。村社集体经济组织兴办公益事业，必须经村民（代表）大会民主决策并经三分之二以上的代表同意，采取“一事一议”的办法解决项目资金，但不得超过农民的承受能力，不得新增集体经济组织债务。
（五）完善干部考核任用制度和责任追究制度。要把对县（市、区）和乡村干部完成化债工作目标任务的考核情况作为干部政绩考核的重要内容，作为干部调动、升迁的重要依据。对工作突出、成效明显的予以表彰奖励，对完不成减债目标任务的，不予调动、不予重用、不予提拔；对未经批准新增债务的，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对造成重大经济损失和社会不良影响的要追究党政一把手和直接经办人的责任（具体办法由组织部门汇同纪检、监察部门另行制定）。要严格领导干部离任审计制度，把乡村债务的增减变动作为干部离任审计的重要内容，强化个人责任，建立债务终身追究责任制。
五、加强领导，完善各项配套措施
（一）加强领导，落实责任。乡村债务的清理、化解和杜绝新增工作，涉及全局利益，事关重大，各级领导一定要高度重视。党政主要领导要亲自抓。市上已成立了由市委副书记马华任组长，市委副书记薛康、市委常委、副市长左代富、市委常委、组织部长李炜、副市长董维全任副组长、相关部门负责人为成员的领导小组。领导小组办公室设在市财政局，由江陵同志任办公室主任，赵黎、赵旭、吴旭富、唐巨龙、王通明同志任副主任，负责化债日常工作。县（市、区）和乡镇是化解乡村不良债务工作的责任主体，要成立由党政一把手挂帅的领导小组，抽调专门人员组成办公室负责日常化债工作。为了便于管理，办公室统一设在县（市、区）财政局。
（二）建立健全化债目标考核奖励制度。从2005年起，市委、市政府把化债工作纳入对县（市、区）的年度目标考核，各级党政一把手为第一责任人，分管领导为具体责任人，年初签订责任书，年终进行双重考核，既纳入政府目标考核，又进行单项考核。市财政每年安排一定资金设置单项奖励（具体考核奖励办法由市化债办另行制定）。各县（市、区）对乡镇也要建立目标责任制，逗硬考核和奖惩。纪检、监察、督查等部门要对减债工作跟踪督查，对工作不力、虚报减债成果、新增债务的要予以通报直至追究领导责任。
（三）搞好试点，以点带面。化解乡村不良债务工作涉及面宽，工作量大，政策性强，各级领导小组及办公室成员要下深水，下真功夫，抓好试点，总结经验，探索路子，研究政策，推动面上工作。市上将在近郊和丘区乡镇各搞一个试点，各县（市、区）也要深入解剖2?3个乡镇，以指导面上工作。
（四）各部门密切配合，狠抓落实。化债工作涉及多个部门，各部门一定要把思想认识统一到市委、市政府的要求上来，要顾全大局，严格执行政策，按照领导小组确定的职责和任务，结合本职工作狠抓落实。要经常深入乡镇调查研究，及时发现和解决工作中出现的新情况和新问题，为化债工作创造一个良好环境。
中共绵阳市委 绵阳市人民政府 二00四年十二月二十日
中共绵阳市委 绵阳市人民政府
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