海 南 省 海 口 市 中 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
(2001)海中法行初字第1号
原告海口市长流镇昌明经济合作社，住址海口市长流镇昌明村。法定代表人吴登仁，系该社主任。
委托代理人蒋光辉，海南昌华律师事务所律师。
委托代理人吴志苏，男，51岁，农民，系昌明经济合作社社员，住昌明村。
被告海口市人民政府，住址海口市龙昆北路。法定代表人王法仁，系该市市长。
委托代理人林接明，海南弘纲律师事务所律师。
委托代理人吴军，系海口市国土海洋资源局干部。
原告海口市长流镇昌明经济合作社(以下简称昌明经济社)诉被告海口市人民政府(以下简称市政府)不服其于1999年8月18日作出的海府 [1999]66号《关于确定海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围土地所有权的决定》一案，原告于2000年12月27日向本院提起行政诉讼，本院于2001年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2001年3月6日上午对本案进行公开开庭审理。原告昌明经济社的法定代表人吴登仁、委托代理人蒋光辉、吴志苏，被告市政府委托代理人林接明、吴军等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于1999年8月18日作出海府 [1999]66号《海口市人民政府关于确定海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围土地所有权的决定》(以下简称《确权决定》)，认定原告昌明经济社主张在海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围土地2364亩中有1340.64亩属该社集体所有，经大量调查取证，争议之地属荒沙地，原告未提供有效证据，凡有耕作痕迹的，给予确权，有权属争议的，另行处理。依据《中华人民共和国土地管理法》第8条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2 条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条和第18条、《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第10条和第15条等法律、法规、规章的规定，确定原告昌明经济社享有204.37亩集体土地所有权;128.14亩集体所有土地属昌明经济社、琼华经济社权属争议土地，对该土地权属争议，由有关部门依法另行处理。原告昌明经济社不服申请海南省人民政府复议，省人民政府于2000年12月8日作出琼府复决字(2000)第005号《行政复议决定书》，决定维持海府[1999]66号《确权决定》，原告不服提起诉讼。
原告昌明经济社诉称:海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地2364亩中，有1340.64亩属原告集体所有的土地(其中耕地有167.82亩，住宅地277.98亩，防护林地722.43亩，砖瓦窑用地172.41亩)。被告作出海府[1999]66号《确权决定》，仅确定204.37亩为原告所有，不正确.一、《确权决定》适用法律、法规错误。海南省人民政府于1999年6月21日经省政府常务会议讨论通过了《海南省确定土地权属若干规定》(以下简称《若干规定》并于1999年8月6日经省长发布施行。该《若干规定》第36条明确规定:“本规定自发布之日起施行。1992年4月22日，海南省人民政府发布的《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》同时废止”。被告1999年8月18日作出《确权决定》时，将已于1999年8月6日被废止的行政规章作为依据，显属适用依据错误。二、被告行政行为违反法定程序。根据《若干规定》第15条的规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界，……等等。但被告在对本案争议土地确权时，既未通知原告到场指界，也未将土地权属界线核定结果通知原告，要求原告在核定书上签章，违反了确定土地权属的法定程序。三、被告《确权决定》证据不足。被告确权所依据的主要证据为1938年地形图、1959年、1975年、1985年航片，几份政府通告和调查报告，并不是证明土地权属的证据。1938年的地形图，由于年代久远，没有证明价值，对于1959年、1975年、1985年的航片，由于这一类的技术证据本身准确还不能确保，只能作为参考，不能作为独立的、唯一的证据来证明土地权属，其显然不能和土地证、承包合同及土地使用现状等证据相对抗。故仅凭一些航片就确定土地权属，证据明显不足。请求人民法院依据《行政诉讼法》第54条的规定，判决撤销被告[1999]66号《确权决定》。[page]
被告市政府口头辩称:被告作出《确权决定》所依据的事实证据有1959年、1975年、1985年的航摄图，从1961年以来，市委、市政府曾为该土地纠纷及有关周边土地纠纷进行了调查取证，有座谈会记录，询问有关证人笔录，当时新海林场使用土地的现状图等，充分证明争议地原属荒沙地，属于国家所有，而原告在土地确权的过程中没有提供土地所有证及有效证据。关于适用法律、法规及规章的问题，应该说在处理时应该适用当时的法律、法规及规章，《海南省确定土地权属的若干规定》是1999年6月21日通过，8月6日省长签发施行，8月23日见报，而被告作出的《确权决定》是8月18日，因此，适用原《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》，不存在适用规章错误问题。被告在土地确权时，已通知原告到场指界走线，有录像带为凭，不存在程序违法。为此，《确权决定》是正确的，应予维持。
经审理查明:位于海口市长流镇昌明村东北边海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围的土地共2364 亩(以下称争议地)。该地历史上绝大部分属荒沙地。原告的社员农民居住在昌明村，该村靠近海边，风沙较大，1951年在该村小学任教的吴敏勋(农技毕业)，为防风沙曾带领学生在沙坡上种树造林，该村农民在吴老师的指导下，成立育林组，腾出土地育树苗，从五十年代初就开始在该村东北方向靠海岸的高地上种植防风林，然后就在原耕作地的范围外种植，逐步形成防风林带，有效地抵御风沙的侵害。至六十年代初防风林占地有几百亩(具体数字不详)，有了防风林带，原告集体在合作社时就在争议地范围内的低洼地开荒耕种农作物，人民公社初期(59，60年)轮耕、部分弃荒。1963年5月海口市国营新海林场成立，分为电海、天尾、昌明三个工区(昌明工区自1962年投入生产)，大面积的种树造林，原告所种之林木被划入范围，将原告所种的林木间隙空地进行补种，连成整体。由于当时是在一大二公的人民公社时期，林场规划的土地范围，未经与当地农村的农民集体组织办理任何手续。原告从六十年代起不断地提出要求政府和有关部门进行解决土地和林木权属纠纷，现存有1985年请海口市律师事务所代书向有关部门主张权利的材料一份为证。然而，政府及有关部门未给予处理解决，属历史遗留问题。1972年原告在争议地的北端位置(东西走向)的原使用地上建起30个砖瓦窑，后合并为15个，占地约172亩，经营13年后，1985年将其砖瓦窑承包给农民个人经营(有本村人，也有外村人)，1987年11月1日，海口市人民政府发布市府(1987)第81号《通告》，严禁任何单位和个人在新海林场区域内建砖瓦窑，已建的砖瓦窑，限于今年12月15日前自行拆除。……。但原告未拆除，继续经营，至1995年，因污染环境被秀英区政府派员铲除，长流镇政府以每个窑补偿2万元合计30万元。1988年10月，原告在现美视高尔夫球场征用地中央位置约225亩土地上开辟取沙场出卖沙子供基建用，原告与新海林场双方为甲方名义与乙方(吴登进)签订承包合同书，将沙堆承包给乙方开采。承包金原告与新海林场对等分成。合同约定，承包期限为半年，实际乙方经营三年。该地取沙出卖后，现留下取沙坑痕迹。争议地南端，即新海林场大道以东北，琼华村人出海路以西位置，原告1984年已将该地承包给社员经营，无其他集体组织提出异议。该地有耕地(包括自留地、饲料地等)、宅基地，社员有24户利用部分土地建了房屋居住(2000年7、8月被拆除)。新海林场大道以西南土地(即被告《确权决定》附图上的地块D和地块E之地)，原告社员已将大部分土地建了房屋居住，故原告主张在争议地中有1340.64亩土地属集体所有。 [page]
另查，海航高尔夫球场项目征地时，政府已按林地中的防火线(即隔离带)为界，以北属新海林场的，以南属农民的，给农民集体确认了集体土地所有权，补偿征地款项。
上述事实，有原告起诉状，被告口头答辩陈述，被告1999年8月18日作出的海府[1999]66号《关于确定海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围土地所有权的决定》，海南省人民政府于2000年12月8日作出的琼府复决字(2000)第005号《行政复议决定书》，1999年7月8日海口市国土海洋资源局市土海籍字[1999]033号《关于美视高尔夫球场征用地的权属调查报告》，美视旅游中心用地位置平面图，昌明经济社提交的土地坐落示意图，国营新海林场原状图，1953年中央人民政府人民革命军事委员会总参谋部复制的1935年国民党政府绘图的现状图，1978年海口市行政区划图，1998年调查图，1959年、1975年、1985年的航空影像图各一份，1959、1975、1985年耕地叠加图，新海林场昌明工区土地图，1981年4月21日《关于新海林场问题座谈会纪要》，关于新海林场土地历史问题的调查记录，新海林场设计任务书及规划设计示意图，1962年5月 22日海口市原市长符恩之《关于新海林场问题的调查报告》，广东省林业厅向省计委的报告，广东省林业部门关于新海林场移交表，1981年4月13日海口市革命委员会市革发[1981]34号报告，1987年11月1日，海口市人民政府市府[1987]第81号《通告》，1995年秀英区人民政府秀府 [1995]90号《关于庆龄大道砖瓦窑拆除补偿方案的请示》及批复，走线录像带，土地改革时广东省琼山县人民政府颁发的土地房产所有证4份，1956年 5月17日，原告原会计员记录当时村民加入合作社的土地情况《庄足草薄》，原告回忆1961年9月6日昌明村对大群沙落户的统计表，1977年5月6日昌明村民吴恩爱所写的“申请基地书”，1984年原告土地承包合同99份及汇总表，1985年11月3日，昌明村请海口市律师事务所代书《对新海林场侵占我们生产基地和防风林的处理要求》，1988年10月22日开发取沙场合同书，砖瓦窑被拆除赔偿款收据，农业税、统筹款、水利粮等交费票据，农垦设计院宗地面积计算表，海航高尔夫球场征用土地补偿收据，对吴敏勋等四人的调查笔录，证人证言及当事人的陈述笔录在案为凭，这些证据已经庭审当事人的质证和本院审查，足以认定。
本院认为，原告主张缺乏证据。被告的职能部门对争议地进行了调查取证，在确权决定书上虽未叙述，但在《关于美视高尔夫球场征用地的权属调查报告》中进行列举，足以认定争议地绝大部分原属荒沙地，确权时还是考虑到原告的利益。原告主张争议地内有1340.64亩土地属其集体所有，但未能提供有效的证据佐证。原告提供四份土地改革时政府颁发的《土地房产所有证》，因该证上记载的土地位置不够明确，无法认定。据证人出庭作证表明，原告从50年代初至60年代初有在争议地内种过树木的事实，可现无法认定面积多少，新海林场成立后，将其树木划入林场范围，原告当时未及时提出异议要求处理。被告在确权时宜粗不宜细，认可原告在争议地内有耕作地痕迹的给予确认所有权，并非不当。建砖瓦窑使用地，原告建砖瓦窑是在新海林场成立后的 1972年，该地属新海林场管辖范围内，原告未提供该土地的所有权凭证。关于建砖瓦窑之事，海口市人民政府曾发布通告，限期自行拆除。原告未自行拆除，继续延用，并非政府认可，况且至1995年因烧砖瓦严重污染西海岸环境，政府决定强行拆除，拆除时政府还考虑原告集体利益给每个窑补偿二万元，故这问题已经处理完毕。至于原告使用该土地多年，政府能否给予土地使用权的补偿，是另一个法律关系问题，因本案是确定土地所有权的决定。故原告主张确认砖瓦窑地的所有权缺乏证据，不予支持。开发取沙场地，原告主张该地属其所有，但未能提交所有权凭据。该地位于美视高尔夫球场征用地的中央，属新海林场区域内。1988年 10月新海林场与原告一起将该沙场发包他人承包经营，原告得到了利益，现因原告的主张未有证据证明，亦不予支持。争议地中新海林场大道以东北，琼华村人出海路以西的位置之土地，原告主张其有耕地包括社员的自留地、饲料地及宅基地共277.98亩，但也未能提供有效的证据证明。省政府1992年第30号令和 1999年的第126号令均规定，农村居民的自留地、自留山、宅基地属集体所有。这里所指的自留地、自留山、宅基地是经过确认的，即土地改革时颁发土地证确认，1962年9月27日中共中央颁发《农村人民公社工作条例修整草案》(简称六十条)后，生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队拥有的土地应是登记造册，上报审批确认，另是实行“四固定”时确定认可的，而不是某一经济社、村组自己凭口头说的。被告依据原告的耕作痕迹确定面积，并非违法。同时认定因该地有琼华经济社提出权属争议，决定由有关部门依法另行处理是符合法律规定的。原告提出被告《确权决定》程序违法，未通知原告指界，要求撤销。但从被告提供的录像带看，被告已通知原告到场指界，原告也已派代表参加。应当指出，指界的方式是争议各方同时到场，还是分别进行。土地主管部门根据工作需要及考虑情况复杂等因素来安排，并非错误，违反程序。被告定界桩后未通知原告到场认界有欠缺，但定界桩是被告权限范围内的行为，不属当事人指界之列，不属程序违法。原告的主张不予采纳。被告的职能部门对争议地的处理时间是在1999年8月6日海南省人民政府令第126号《海南省确定土地权属若干规定》之前，故其依照当时未宣布废止的1992年4月22日海南省人民政府令第30号《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》的规定进行操作处理，这并非适用错误，至于原国家土地局[1995]国土[籍]字第26号文，在新修订的《土地法》公布施行后，当然废止。但其对确定土地权属的原则是可参照的，被告参照并非不当。且被告不是以此作为本案适用法律、法规的主要依据。故被告适用法律、法规及规章并非不当。综上，被告的《确权决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告的诉请，因缺乏证据，主张的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(1)项的规定，判决如下: [page]
一、维持被告海口市人民政府1999年8月18日作出的海府[1999]66号《关于确定海口美视国际高尔夫球场及配套设施项目用地范围土地所有权的决定》。
二、驳回原告海口市秀英区长流镇昌明经济合作社的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告海口市秀英区长流镇昌明经济合作社负担(已交)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 吴奇新
审 判 员 刘立卓
人民陪审员 周好明
二ΟΟ一年五月十五日
书 记 员 王 兵
