云南是矿产资源大省，现已发现各类矿产142种，占全国已发现矿种的83.04%;探明资源储量的矿产86种，61种固体矿产保有资源储量排在全国前十位。近年来省内外大量资本涌入到了开发云南矿产资源的行列中来，形成了云南经济发展的一个重要的支撑点，但是随之而来的就是涉及相关矿产资源的案件逐年增加。针对当前审理涉及探矿权、采矿权纠纷案件中存在的主要困难和问题，云南省高级人民法院成立课题组，对有关问题进行调研。
审理涉及探矿权、采矿权案件存在的主要困难和问题
从当前审理涉及探矿权、采矿权纠纷案件类型来看主要涉及到探矿权、采矿权的转让纠纷;采矿权承包纠纷;合作经营、合伙纠纷以及由此引发的股权纠纷、合伙纠纷、侵权纠纷等。由于涉及探矿权、采矿权纠纷案件的表现形式多种多样，因此无法准确的统计涉及此类案件的数量。以昆明中院初步统计的55件案件来看，就涉及到9种案由，全省法院审理此类案件的数量远远高于统计数字。
■国家法律的规定与当前整个矿业市场经营的现状有相当大的反差
《中华人民共和国矿产资源法》和国务院《探矿权采矿权转让管理办法》是目前在审理此类案件中主要适用的两部法律法规，均规定除已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿外，采矿权不得转让。同时规定了以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的要由相关主管部门进行处罚。但从起诉到法院的此类案件的情况来看，普遍没有办理批准手续。同时采取承包方式是整个矿业市场经营中普遍采取的一种方式。因此，从目前法院掌握和了解的情况来看，整个矿业市场的经营方式与国家的法律法规存在比较大的冲突。造成上述局面的原因主要有以下几方面：
1.由于国家对转让探矿权、采矿权有严格的条件限制，同时对于符合转让条件的当事人转让还需要经过批准。在实践中，很多当事人的转让不符合国家的要求，达不到相应的资质条件。因此，普遍存在当事人恶意逃避审批的情况。
2.对探矿权、采矿权的转让不属于当地政府主管部门的管理重心。从政府主管部门来讲，对于矿山的承包、合伙、转让等都视为企业自己的事情，不愿意管理，也不知道如何管理。对于探矿权、采矿权的转让等问题没有管理意识。
3.目前规模较大的矿山和大多数有色金属的探矿权、采矿权证的办理都集中在省国土资源厅，而日常的管理又在下级国土部门，下级国土部门在日常监管中几乎不涉及这方面，存在行政监管缺位的情况。[page]
4.对探矿权、采矿权的转让审批也集中在省国土资源厅，而且，对探矿权、采矿权的转让有严格的限制条件，耗时较长，对路途较远的当事人来说较为不便。同时，探矿权、采矿权转让国家要收取相关的税、费，很多当事人也在逃避此项费用而不愿意申请办理相关的探矿权、采矿权的转让手续。
5.对矿产企业的管理机关众多，各管一块。对矿产企业进行管理涉及到工商、税务、发改委、国土资源管理、林业、环保、煤炭、安监等部门，沟通协调交流机制不够。在实践中未办理探矿权、采矿权转让的审批手续对企业的生产经营活动几乎没有影响。
综合上述几方面的原因，导致了目前在探矿权、采矿权转让的过程中未经批准已经成为了一种普遍的现象。
■履行相关合同的过程中极易产生纠纷
由于在整个矿业实际经营的过程中，很多探矿权、采矿权转让合同没有经过相关部门批准双方当事人就开始履行，也存在大量的承包纠纷，合同效力处于待定或无效的状态。在合同履行过程中如市场行情较好，受让方或承包方经营获取的利润较高，转让方或发包方就会以合同无效为由诉至法院，要求返还矿山。同样，如果市场行情下滑，受让方或承包方经营的不好，也会以同样的理由起诉要求返还投资，导致了此类案件逐渐增多。同时，很多案件中出现了当事人恶意违约的情况，而由于此类案件法院一般认定为无效，对于当事人的恶意违约行为也谈不上进行惩罚，只能判决进行相互返还。在审判实践中对这种当事人任意反悔的情况欠缺相关的法律手段进行规范。
■认定合同无效或未生效后的后果难以把握和处理
在探矿权、采矿权转让、承包合同等被认定无效后，法院只能够判决双方相互返还，但是涉及探矿权、采矿权转让、承包的案件普遍存在双方已经履行了几年的情况，受让方、承包方已经投入了大量的资金进行改造、开挖，将获取的矿产品对外出售获取了利益。而此时判决相互返还必然涉及到投资收益问题，而这又涉及到专业问题需要委托相关鉴定部门进行鉴定。有的案件因为当事人发生争议后，由于种种原因已经丧失了进行鉴定的条件，法院在处理这部分情况时普遍难以把握。
■对一些规避法律法规的行为难以准确定性
由于法律法规对探矿权、采矿权转让及承包有严格的限制，故在审判实践中也出现了当事人规避法律的情况出现，有的当事人将合同定为合作经营合同，但实际的内容是承包或转让。也有的合同兼具合作与转让、承包的特点，还有的采取股权转让、企业出售等方式。而目前对于此类案件合同的定性还欠缺一个统一的界定标准。[page]
■各地法院的理解认识还不一致，导致裁判的标准不统一
目前，各地法院对相关探矿权、采矿权的纠纷案件的认识和理解不一致，在审判实践中对未经批准转让探矿权、采矿权的合同效力，有的法院判有效，有的判无效，有的判未生效。同时对返还财产的处理方式也不尽一致。从省高院审理的案件情况来看，因为这种理解、认识的差异而导致的案件改判、发回占有一定的比例。
破解审理探矿权、采矿权案件困难的对策考虑
造成目前在探矿权、采矿权流转的过程中出现的较为混乱的局面，既存在行政机关体制上的原因，也与人民法院认识不统一，司法确认不到位有关。因此，当务之急在于对此类案件合同效力的认定和处理原则确立一个统一的标准，我们认为，这个标准应当包括以下几方面的内容：
■关于探矿权、采矿权转让合同的效力问题
按照《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条和第十条规定的内容，国家目前对探矿权、采矿权除特殊规定外是不得转让的，转让也需要经过审批管理机关批准。因此，对此类合同效力应当从以下几方面进行把握：
1.对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形，当事人签订转让合同并且经过了审批管理机关的批准的，认定转让合同有效。
2.对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形，当事人签订的转让合同没有经过审批管理机关的批准的，按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定，认定转让合同未生效。
3.对于不符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形，当事人签订转让合同转让探矿权、采矿权的，应当认定违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条的禁止性规定，认定转让合同无效。
■对于变相转让探矿权、采矿权的合同效力的认定
在审判实践中，由于国家对转让探矿权、采矿权有严格的条件限制和批准程序，有的当事人没有采取签订转让合同的方式，而是采取承包、股份转让、合伙份额转让、联营、租赁等方式，实际上变相转让探矿权、采矿权。对此类合同效力的认定应当注意从以下几方面进行把握：
1.当事人签订的承包合同中约定将采矿许可证项下的矿山全部或者部分承包给他人进行采矿，开采出来的矿产品由承包人享有，由承包人自负盈亏，独立核算，可以按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条规定，视为以承包方式擅自转让全部采矿权或者部分采矿权，认定为无效合同。[page]
2.对于变相转让探矿权、采矿权的认定，要注意从合同的条文、当事人的履行情况以及争议的标的等方面进行综合审查。在合同中约定了将全部或绝大部分股份、合伙份额进行转让，明确了涉及矿山企业财产及相关权证的移交，在实际经营中原来的探矿权人、采矿权人已经完全退出了矿山的经营管理，由新的经营者进行管理，诉至法院后争议的主要标的系矿山企业及相关权证的归属、投资及收益等，在审理中能够确认实际是变相转让探矿权、采矿权的合同。应当按照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(三)项“以合法形式掩盖非法目的”的规定认定合同无效。如在合同中仅约定了部分股份、合伙份额进行转让，不涉及矿山企业财产及相关权证的移交，在实际经营中探矿权人、采矿权人未发生变更，在审理中不能够确认实际是变相转让探矿权、采矿权的合同，可以认定有效。
■合同未生效和无效后的处理原则
法院确定当事人之间的转让合同未生效或无效后如何返还财产是目前审理此类案件的难点。涉及探矿权、采矿权转让、承包的案件虽然未经批准，但普遍存在双方已经履行了多年的情况，受让方、承包方已经投入了大量的资金，已将获取的矿产品对外出售获取了利益。确定合同未生效或无效后只能判决双方相互返还，对于矿山企业的财产、相关权证、收取的价款和费用都是明确的，通过法院的审理是能够确定的，难以认定的主要是投资和收益问题。矿山投资不同于其他项目的投资，大部分投资都在地下、矿洞里。而且目前私营矿山比较多，很多投资没有正规的财务凭证和账簿，大量存在白条的情况。在确定合同无效后，经营方往往会提交大量白条，增高其投资的数额。同样，矿山的收益也只有矿山的经营者掌握，在涉及到返还的时候其根本不愿意举证，而由对方当事人举证又有很大难度，只能通过一些缴纳的相关税费的情况来进行推断。而在实践中大量存在当事人逃漏税的情况，推断的数额也是不准确的。因此，在涉及矿业权纠纷案件中，对投资和收益依靠法院准确确定存在很大困难。只能通过相关的鉴定程序进行解决，但如前所述，鉴定机构同样也面临上述困难，在审判实践中，有的鉴定机构已经完全丧失了中立性和专业性，完全采取市场化运作的方式。在鉴定时不尽基本的审核义务，只是依据当事人的陈述和提供的白条进行简单的相加就得出鉴定结论，同时还声明对鉴定材料的真实性不负责任。得出的鉴定结论漏洞百出，也无法作为证据予以采信。有的案件由于种种原因已经丧失了进行鉴定的条件。因此，法院在处理这部分情况时普遍难以把握。对此，我们考虑从以下几方面解决：[page]
1.合同未生效的处理原则。
按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第九条的规定，对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形，当事人签订的转让合同没有经过审批管理机关批准的，至一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准登记手续的，应当认定该转让合同未生效，在判决主文中列明。具体可以区分两种情形处理，如果转让合同还没有开始履行的，可以按照《中华人民共和国合同法》第四十二条规定进行处理。如果已经实际履行的，可以比照合同无效的处理方式，判决双方相互返还。
2.合同无效的处理原则。
合同无效后因该合同取得的财产应当予以返还是合同法确定的基本原则。在涉及探矿权、采矿权转让合同被认定无效后，法院应当判决双方相互返还财产以及投资、收益和收取的费用。在确定上述投资、收益的数额时应当注意以下几点：
(1)加强法院的释明工作，引导当事人的举证责任。鉴于目前探矿权、采矿权转让管理的现状，起诉到法院的绝大部分案件都没有办理相关的审批手续。而很多当事人往往又按照有效合同的认识来起诉，和人民法院认定的合同效力不一致。从而导致当事人提出的继续履行合同、支付转让款及违约金等诉讼请求不能得到支持，但就返还财产及投资、收益问题又未能主张和举证。因此，对于此类案件，要认真审查合同的效力，如果通过审理符合上述合同无效的标准，应当及时对当事人进行释明，告知当事人变更诉讼请求，并引导当事人对需要返还的投资、收益等进行举证。
(2)认真审查当事人提交的证据材料。对于当事人提交的证据材料要经过双方当事人进行质证，对于达不到要求的证据不予认定。对于投资、收益数额较大，证据材料众多，法院难以凭借自身力量进行认定的案件，可以委托相关鉴定机构进行鉴定。但在委托鉴定时要注意，提交鉴定的全部材料必须在法院的主持下由双方进行质证，双方当事人均予认可的证据才能提交鉴定机构进行鉴定，对于双方当事人有争议的证据，应当由法院按照证据的真实性、合法性、关联性进行审查，符合条件的才能作为证据提交鉴定机构。对鉴定机构也应当进行必要的规范，要求鉴定机构在一定的时期，按照其专业的要求进行审查后得出鉴定结论。对于提交鉴定的材料没有经过双方当事人质证和法院认证，鉴定机构没有尽到基本的审核义务，仅是依据当事人的陈述和白条进行简单的相加就得出鉴定结论，同时声明对所提交的鉴定材料的真实性不负责任的鉴定报告一律不得作为定案依据使用。如当事人无法举证或者所举证据无法证实其主张的，对其主张法院不予支持。[page]
■对于多次转让探矿权、采矿权均未经批准的合同效力的认定和处理原则
在审判实践中出现了多次转让均未经批准的合同诉至法院的案件。这类案件共同的特点是在诉至法院之前，探矿权、采矿权已经经过了多次转让，少则三四次，多则七八次，而且一般均未经过批准。现在一般是其中的一次或两次转让的当事人就合同的效力及探矿权、采矿权的返还和价款等方面进行诉讼。如甲——乙——丙——丁，乙起诉丙要求返还。对于双方之间的合同效力是能够认定的，只要是未经批准就可以认定为未生效或无效，关键是认定合同无效后的返还问题。认定合同无效后，涉及探矿权、采矿权的相关权证就要判决由丙返还乙，但问题时，乙也是未经批准取得探矿权、采矿权的相关权证的，同样也面临一个取得程序不合法的问题。如果法院判决返还，就等于变相承认了乙有权取得探矿权、采矿权，在审判实践中丙就提出了此观点，认为丙与乙签订的合同无效要返还，但同样乙与甲签订的合同也是无效的，乙也无权进行主张。
对此种案件在认定合同无效后也不能判决返还，标准的做法就是把甲、丁也追加近来作为当事人，判决由丁返还丙、丙返还乙、乙返还甲。但是此种做法有两个障碍，一个障碍是当事人众多(以上只是举例说明，在审判实践中有的案件转让的次数更多，我院受理的案件中最多的转让了八次)，将所有当事人都追加进来参加诉讼程序相当繁杂，追加进来后既增加了当事人的诉累，也违背了不告不理的诉讼原则。另一个障碍是在每次转让的过程中，每一次的受让人都进行了不同程度的投资，都有一定的收益，而投资都是投入到矿山之中，根本无法区分具体的投资数额和取得的收益，法院判决层层返还几乎没有可能。
鉴于这种案件在审理中的现实困难，我们考虑采取下面的方式进行解决：
国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条规定：“未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款;情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。”因此，对此类案件的审理，法院既不能判决相互返还，大量追加当事人也不现实，并且当事人所主张返还的探矿权、采矿权其取得的程序也不符合法律规定，可以考虑对当事人就返还探矿权、采矿权的诉请予以驳回。就此类案件向行政主管部门发出司法建议书，由行政主管部门按照相关规定的内容进行处罚，责令当事人改正。如无法改正的，可以考虑吊销勘查许可证、采矿许可证，从根本上解决这个问题。在行政主管部门作出了相应的处罚决定后，当事人就投资等损失问题提起诉讼，因此时已经不涉及采矿权的归属问题，人民法院可以进行受理，按照过错责任进行判决。[page]
建议行政机关加大处罚和纠正的力度
■应当考虑与相关行政主管机关(主要是国土资源部门)建立一种长期的沟通交流机制
目前法院在审理此类案件的过程中，经常需要就有关法律和政策问题向国土资源部门进行咨询，而国土资源部门为整顿矿业市场而采取的一些措施和方法法院在审判实践中又不了解，存在一定的脱节现象。因此，可以考虑与相关行政主管机关建立一种长效的联系机制，定期召开一定形式的座谈会，就此类案件的审理达成共识。也可以在个案中邀请相关行政主管机关的同志参加，就合同的效力和处理原则共同进行讨论，相互配合，共同处理好案件的审理工作。
■加大处罚和纠正的力度
从《中华人民共和国矿产资源法》第四十二条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条和第十五条等相关法规的内容来看，国家对于非法转让探矿权、采矿权的处罚规定是很清楚的，现在主要的问题是没有认真执行。就此问题除了前面所分析的原因外，由国土资源部门进行取证和认定有很大的难度。而在人民法院的审理阶段，当事人为了支持其主张，必须提交与本案相关的证据，人民法院能够对是否属于非法转让探矿权、采矿权作出认定。人民法院能够作出认定，但不能全面处罚。而行政机关可以进行处罚，难在进行认定。因此，应当充分发挥人民法院和行政机关各自的优势，将双方的工作特点结合在一起，紧密配合。可以考虑在人民法院终审的案件中能够认定系非法转让探矿权、采矿权的，一律向行政机关发出司法建议书，由行政机关按照相关规定进行处罚。从而推动矿业权流转市场健康、有序的发展。
